IV SA/Wa 1345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2015r. (znak [...]) wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia T. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miast W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego (ze zjazdem na ul. B.) na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy Al. K., na terenie [...] Miasta W. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Decyzją opisaną powyżej Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego (ze zjazdem na ul. B.) na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy Al. K. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2011r. Pismem z dnia 1 grudnia 2014r. p. T. D. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że p. E. J., będąca do dnia 13 grudnia 2013r. współwłaścicielem sąsiadujących nieruchomości przy Al. K. i p. E. H., będąca do dnia 13 grudnia 2013r. współwłaścicielem sąsiadujących nieruchomości przy ul. B. nie zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i o wydaniu przedmiotowej decyzji, choć były one w myśl art. 28 k.p.a. stronami. Skutkowało to tym, że nie miały one możliwości zgłoszenia i nie zgłosiły zastrzeżeń do przedmiotowej decyzji. T. D. w dniu [...] grudnia 2013 r. nabył nieruchomości przy Al. K., jak i nieruchomości przy ul. B., należące uprzednio do E. J. i E. H. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. stał się następcą prawnym wymienionych osób, czyli stroną owej decyzji i związanego z nią postępowania administracyjnego. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Kolegium rozpoznając powyższy wniosek wydało postanowienie z dnia [...] lutego 2015r. (znak [...]) na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. o odmowie przywrócenia T. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium ustaliło, że T. D. nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego (ze zjazdem na ul. B.) na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy Al. K., na terenie [...] Miasta W. Wnioskodawcy nie została doręczona ww. decyzja. W niniejszej sprawie T. D. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, a nie wniosek o wznowienie postępowania. Treść pisma z dnia 1 grudnia 2014 r. nie budzi żadnych wątpliwości w ww. zakresie. W piśmie tym powołano podstawę prawną żądania, wskazując na przepis art. 58 k.p.a. oraz złożono odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. W tej sytuacji Kolegium zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy zbadało przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazuje, że T. D. wniósł odwołanie od decyzji, która nie została mu doręczona. Z powyższego wynika, że nie uchybił ani nawet potencjalnie nie mógł uchybić terminowi do wniesienia odwołania. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin ten liczony jest od doręczenia decyzji, zatem w przypadku braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Jest oczywistym, że przywrócenie terminu odnosi się do sytuacji, w której osoba zainteresowana uchybia terminowi. W niniejszej sprawie T. D. nie doręczono decyzji administracyjnej, dlatego nie mógł on uchybić terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższego postanowienia wniósł T. D. wnosząc o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz o stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie wszczęciu z urzędu i nie stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji podczas gdy z akt sprawy wynika, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nie zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy art.6, 7, 9, 10 § 1 oraz art. 39 k.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na zarzutach procesowych, których zdaniem strony skarżącej dopuścił się organ wydając kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, choć uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie do końca koncentruje się na istocie sprawy. Niemniej owo uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i z tego względu zaskarżony akt nie został uchylony z racji naruszenia przepisów prawa procesowego. Także zarzuty skargi nie dotykają istoty problemu i skierowane są nie do zaskarżonego postanowienia lecz do decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego (ze zjazdem na ul. B.) na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy Al. K. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że przedmiotem skargi skierowanej do sadu administracyjnego jest postanowienie o charakterze procesowym tj. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nie zaś kontrola wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Jak słusznie podniosło SKO uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem strony. Przyjmuje się, jak słusznie wskazało SKO, że "zainteresowanym" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. nie jest osoba mająca (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania, tylko osoba uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym, uprawniona bądź zobowiązana do dokonania czynności procesowej. Oznacza to, że na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu nie ma żadnego znaczenia, czy ubiegający się o to przywrócenie jest stroną postępowania. Stąd twierdzenia Kolegium czy skarżącemu przysługiwało prawo własności, czy też nie - ma drugorzędne znaczenie w sprawie. Przede wszystkim nie zamyka to możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu. Dopiero wskutek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy rozpoznając odwołanie (nie wniosek o przywrócenie terminu) będzie władny ocenić, czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. W razie negatywnej odwiedzi na to zagadnienie organ odwoławczy umorzy postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, ale takie uprawnienie do oceny legitymacji powstaje dopiero w toku rozpatrywania odwołania. W niniejszej sprawie T. D. nie doręczono decyzji administracyjnej, dlatego nie mógł on uchybić terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji – tak twierdzi Kolegium. W ocenie Sądu fakt, że danej osobie nie doręczono decyzji nie wyklucza jej uprawnienia do złożenia odwołania. Przyjmuje się obecnie jednolicie, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1762/09, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 505/08 oraz z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1126/09). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy nie był stroną tego postępowania, gdyż nie był właścicielem działek. W konsekwencji nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu w czasie, gdy ono było w toku. Nie oznacza to jednak, że nie był uprawniony do wniesienia odwołania, ale termin biegł mu tak jak dla strony, która brała udział w tym postępowaniu, która najpóźniej otrzymała decyzję o warunkach zabudowy. Byłby zatem uprawniony do wniesienia odwołania z zachowaniem terminu dla innej strony decyzji o warunkach zabudowy, ale i tak organ odwoławczy wówczas winien był umorzyć postępowanie odwoławcze z racji braku interesu prawnego po jego stronie. Czy powyższe uprawnienie do wniesienia odwołania przez podmiot, który nie brał udziału w postepowaniu usprawiedliwia również możliwość wniesienia przez niego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które powinien był wnieść jak strona, która brała udział w tym postępowaniu, ale która najpóźniej otrzymała decyzję o warunkach zabudowy – jest wątpliwe. Taka wykładnia bowiem godziłaby w trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych i powodowałaby stan niepewności obrotu prawnego. Otóż podmiot, który nie zostałby potraktowany jako strona postępowania (z różnych przyczyn) i po kilku latach zwracałby się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powołując się na to, że był stroną tamtego postępowania powodowałby destabilizację stanu prawnego ustalonego ostateczną decyzją administracyjną. Skoro bowiem żadna ze stron uznanych za stronę przez organ nie złożyła odwołania w ustawowym terminie to decyzja taka stała się ostateczna. Taki zatem wniosek o przywrócenie terminu powodowałby możliwość "reaktywowania" po latach postępowania zwykłego – nie nadzwyczajnego - zakończonego decyzją uznaną za ostateczną. Inna jest bowiem sytuacja kiedy podmiot nie uznany za stronę wnosi odwołanie w terminie zastrzeżonym dla strony, która brała udział w postępowaniu. Wówczas ten stan nieostateczności decyzji trwa odpowiednio krótko i jest weryfikowalny. Odwołanie może wnieść podmiot, który brał udział w postępowaniu lub inny podmiot, ale w ograniczonym czasie, zastrzeżonym dla innych stron, które brały udział w tym postępowaniu, a konkretnie dla strony, która jako ostatnia otrzymała tę decyzję. Natomiast w sytuacji gdy po kilku latach strona próbuje wzruszyć ostateczną decyzję z racji, że jej zdaniem ani ona ani jej poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu, właściwą drogą do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia jest ewentualny wniosek o wznowienie postępowania. W kwestii zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one bezzasadne. Podkreślić trzeba, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. I tylko kwestie dotyczące tego rozstrzygnięcia mogły skutecznie być podnoszone. Tymczasem skarga koncentruje się na wykazaniu wad decyzji o warunkach zabudowy. Ten tok rozumowania jest błędny, gdyż dopiero uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania umożliwiałoby merytoryczną kontrolę wydanej decyzji poprzez rozpatrzenie wniesionego odwołania. Tymczasem sprawa zakończyła się na etapie formalnym, bez możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania i tym samym wypowiedzenia się czy zaistniały przesłanki materialne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście zarzut o nie wszczęciu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zupełnie rozmija się z przedmiotem zaskarżenia. Mało tego - skarga wyraźnie posługuje się pojęciem "zaskarżonej decyzji". Możliwe byłoby skarżenie decyzji o warunkach zabudowy, gdyby przeszła ta sprawa administracyjny tok instancji tj. gdyby Kolegium rozpoznało skutecznie wniesione od niej odwołanie. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca. Jeżeli skarżący twierdzi, że decyzja o warunkach zabudowy narusza w sposób rażący wskazane w skardze przepisy prawa nie ma żadnych przeszkód, aby wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności do organu nadzoru. Natomiast żądanie to nie pozostaje w żadnym związku z zaskarżonym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zarzuty natomiast muszą być skierowane do zaskarżonego aktu, nie zaś aktu wydanego w granicach sprawy. Sięgnięcie po ten ostatni akt (tj. decyzję o warunkach zabudowy) byłoby możliwe w razie zaskarżenia decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nie zaś postanowienia procesowego wydanego na podstawie art. 58 k.p.a. Podstawa prawna takiego działania miałaby uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.