VII SA/Wa 535/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wnioskiem P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego postanowienia z dnia [...] września 2005r., znak [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił P. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...], znak: [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], znak: [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy miał na uwadze przepis art. 61 a § 1 k.p.a., stanowiący - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a. ). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie występują przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wszczęcia postępowania, ponieważ objęte żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienie z dnia [...] września 2005 r. było już przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na to postanowienie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.. W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nie narusza prawa. Ponadto, zdaniem organu z materiału dowodowego oraz treści uzasadnienia ww. wyroku wynika, że okoliczności podnoszone na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności były znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W niniejszej sprawie brak jest możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów, a podnoszone we wniosku zarzuty i kwestie pozostają bez wpływu na treść niniejszego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P. K. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w konsekwencji braku uznania, iż nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - po utracie ważności pierwszego - opartego na tych samych przesłankach co poprzednie, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 61a § 1 i art. 61 k.p.a. poprzez nietrafne stanowisko organu, iż w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowanie nieważnościowego, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwie ustalonego stanu faktycznego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie był bezwzględnie związany treścią wyroku z 14 listopada 2006 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 1496/05 pomimo wykazania przez stronę skarżącą, że od wydania tego wyroku zmienił się stan faktyczny stanowiący jego podstawę. W oparciu o tak sprecyzowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz cyt. "stwierdzenie nieważności postanowienia PINB nr [...]". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie może zaakceptować stanowiska organu o związaniu wyrokiem tutejszego sądu z dnia 14 listowia 2006 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05. Także powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 224/12, oraz w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. - I FSK 542/11, oddalenie skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Analogicznie wypowiedziały się sądy w innych wyrokach. W ocenie skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - odmawiający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] września 2005 r., ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalający skargę na tę odmowę nie uwzględnił ważnej okoliczności faktycznej, która z istoty swojej nie mogła być badana przez Sąd w wyroku z 14 listopada 2006 r. Tą okolicznością jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. (znak [...]) stwierdzające nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r., nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004 r., nr [...], znak [...]). Skarżący wskazał też na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 1998 r. II UKN 263/97, OSNP 1999, nr 4, poz. 138, podnosząc, iż "ustalenie zakresu pojęcia rzeczy osądzonej ma istotne znaczenie z punktu widzenia podstaw zaskarżenia. Stanowi bowiem jedną z przyczyn nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Dlatego też w sytuacji gdy istnieje wątpliwość, czy sprawa o to samo roszczenie między tymi samymi stronami została prawomocnie osądzona, zaskarżone kasacją orzeczenie podlega uchyleniu, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, niezależnie od podstawy zaskarżenia" Tymczasem w przedmiotowej sprawie pojawiły się właśnie wątpliwości odnośnie tożsamości sprawy rozstrzygniętej wyrokiem, a sprawą niniejszą. Ponadto skarżący wskazał, że w sprawie organ błędnie zinterpretował art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przecinkach, co poprzednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1580/10,). Organ administracji po utarcie ważności postanowienia o wstrzymaniu nr [...], nie dokonał żadnych ustaleń wskazujących na zmianę stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego w związku z przedstawioną argumentacją błędnie oparto rozstrzygnięcie na art. 61 a § 1 k.p.a. a fasadowe postępowanie dowodowe uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 612/10, potrzeba spójności i logiki działania organów państwowych (sądów) wynikająca z art. 170 p.p.s.a., która ma zapobiegać funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w systemie administrowania (sprzecznych), nie może mieć prymatu nad potrzebą rzetelnej, wszechstronnej a przede wszystkim skutecznej kontroli zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Dla przejrzystości prezentowanej tu argumentacji konieczne jest uporządkowanie danych o orzeczeniach w sprawie, w której zapadło postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. I tak : - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., nr. [...] wstrzymał roboty rozbiórkowe budynku fabrycznego położonego na działce one [...] przy ul. [...] w [...]; - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji; - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r., po rozpoznaniu wniosku P. K. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2005r., utrzymał własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005r., w mocy; - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oddalił skargę P. K. na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r; - pismem z dnia 27 stycznia 2011r., P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r., - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., stwierdził nieważność postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004r., Następnie jednak działając z urzędu stwierdził nieważność własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2011r. – postanowieniami z dnia [...] grudnia 2011r. oraz [...] stycznia 2012r; - pismem z dnia [...] lipca 2012r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r., zatem tego w odniesieniu do którego ww. sąd oddalił jego skargę; - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, w tym przedmiocie zapadły postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012r., oraz [...] września 2012r., ; - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2604/12, uchylił oba ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Ponadto, Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu, stosownie do art. 124 § 2 k.p.a., jest sporządzenie uzasadnienia postanowienia - uzasadnienia faktycznego i prawnego. Oznacza to, iż organ powinien był również, w ramach ustalania stanu faktycznego poprzedzającego wydanie postanowienia, wspomnieć o postanowieniu własnym, z dnia [...] czerwca 2011 r. - o stwierdzeniu nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] i odnieść się do niego, w ramach niniejszej sprawy. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły po tym jak doszło do ponownego zbadania wniosku skarżącego po ww. wyroku tutejszego Sądu. Oznacza to, że pierwszym obowiązkiem Sądu badającego teraz zaskarżone postanowienie było dokonanie oceny czy organ zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a.- ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd stwierdza, że orzeczenia kontrolowane obecnie przez sąd odpowiadają wytycznym zawartym w ww. wyroku, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Organ zasadnie ocenił, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, po myśli wniosku skarżącego skoro objęte nim postanowienie z dnia [...] września 2005r., było kontrolowane przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 - wyrokiem z dnia 14 listopada 2006r. skarga została oddalona. Nie może ujść uwadze i to, że w uzasadnieniu wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził -kontrolowane postanowienie z dnia [...] września 2005r., nie jest obarczone żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, należy zauważyć, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011, zostało wyeliminowane przez organ orzeczeniami o stwierdzeniu jego nieważności wskazanymi powyżej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie, w uzasadnieniu zaskoczonego postanowienia powołał się na ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania bowiem wbrew zarzutom skargi nie pojawiły się okoliczności, o których nie wiedziałby sąd wydając ww. wyrok z dnia 14 listopada 2006r., a które byłyby istotne dla oceny postanowienia pod względem zgodności z prawem, w tym wad nieważnościowych. Tym samym, organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że kontrola w postępowaniu sądowym, przedmiotowego dla niniejszego postępowania nieważnościowego rozstrzygnięcia, zamyka drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do objętego wnioskiem skarżącego postanowienia z dnia [...] września 2005r. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., doszło do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2004r., (to jego dotyczyła odmowa stwierdzenia nieważności postanowieniem z dnia [...] września 2005r., oraz poprzedzającym postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r.) ale postanowieniami z dnia [...] grudnia 2011r. oraz [...] stycznia 2012r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] czerwca 2011r. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie miały formalny charakter. Odmówiono wszczęcia postępowania zatem, nie doszło do merytorycznej kontroli ww. postanowienia we wszczętym postępowaniu. Skoro tak, to nie jest uzasadniony zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.