VII SA/Wa 535/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. J., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek B. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S.-T., pozwolenia na budowę muru oporowego na dz. nr ewid. [...],[...] [...], gm. S., przy ul. M. Po rozpatrzeniu zażalenia B. Ja. oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, iż cytowany przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności o chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317; por. wyrok NSA z 10 października 2017 r., I OSK 2452/16). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z analizy akt sprawy, na wniosek B. J. Wojewoda [...] prowadził już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r. i decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. jest ostateczna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie, powodowałoby to bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, co wywołuje skutek w postaci nieważności decyzji późniejszej - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2022/19). Z uwagi na powyższe, Wojewoda [...] nie mógł ponownie wszcząć na wniosek B. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r., jak również ustosunkować się do podniesionych przez wnioskodawczynię zarzutów. Organ odwoławczy dodał, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek B. J., nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r. Mając na uwadze argumentację zażalenia, organ wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznie załatwiającym sprawę, w związku z czym organ wojewódzki nie był zobowiązany informować w sprawie "organów odpowiadających za ochronę konserwatorską". Merytoryczne zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i zażalenia, odnoszące się do ww. decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r. nie mogły być poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. J., zaskarżając ją w całości. Skarżąca na podstawie art. 156 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 39 ustawy Prawo budowlane i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wniosła o orzeczenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. jako wydanej bez podstawy prawnej (bez pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) i orzeczenie nieważności postanowień odmownych obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Prezydent Miasta S. wydał pozwolenie na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, nie mając uprawnień do samodzielnego wydawania pozwoleń na takie prace. Ukrył także prawa obywatelki S. Zgodnie z art. 107d. 1. Ustawy o ochronie zabytków "Kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł." W ocenie skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta S. jest nieważna z mocy prawa, nie spełnia wymogów prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków. Narusza ustalenia miejscowego planu, narusza własność skarżącej i prawa współwłaścicielek (także zza granicy), narusza zakazy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...], zagraża bezpieczeństwu zabytku i ludzi. Postanowienia Wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego chronią bezprawie Prezydenta Miasta S. i dla realizacji tego celu pomijają znajdujące się w aktach sprawy: 1) decyzję SKO sygn. [...] z dnia [...].05.2002 - uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].11.2001 - o warunkach zabudowy na dz. [...],[...],[...],[...] (las [...]) i [...] - dla budowy domu jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego z poddaszem i przyłączami przy ul. M. w S. Kolegium uznało tę decyzję za wydaną bez podstawy prawnej i skierowało sprawę do postępowania od początku . Urząd miasta decyzji SKO do dziś nie wykonał, 2) postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].10.2019 sygn. [...] stwierdzające nieważność postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...].03.2005 sygn. [...] cyt: "o uzgodnieniu projektu budowlanego dla inwestycji, polegającej na budowie muru oporowego na posesji przy ul. M. (na zapleczu budynku A.) - do decyzji Prezydenta Miasta S., 3) postanowienie Ministra Kultury o unieważnieniu uzgodnienia Miejskiej Konserwator Zabytków S. projektu budowlanego dla w/w działek, 4) postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Przyrody unieważniające uzgodnienie środowiskowe projektu budowlanego - dokonane przez Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego, 5) decyzję SKO w G. i wyrok WSA - o nieważności na wniosek Prokuratora Okręgowego - decyzji Prezydenta Miasta S. o pozwoleniu na wycięcie wszystkich drzew z obszaru zabytkowego M. - dla realizacji budowy domu (na podstawie decyzji z dn. [...] lipca 2002 r.) i budowy muru - na podstawie decyzji Prezydenta S. z dnia [...] kwietnia 2005, której niniejsza sprawa dotyczy, 6) wyrok WSA sygn. II SA/Gd 295/07 - niewykonany przez PINB w S., 7) wyrok WSA w Warszawie z 7.05. 2008 r, niewykonany przez GINB. Niewykonanie wyroków i odmowa wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...] i przez GINB w sprawie oczywistej nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że odpowiedź organu na skargę nie uwzględnia faktu unieważnienia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków. Inwestor nie posiadał też: decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na wycięcie drzew pod budowę muru, pozwolenia na odstępstwa od przepisów prawa budowlanego i pozwolenia środowiskowego na realizację budowy na obszarze lasu [...] Parku Krajobrazowego. Pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzjami konserwatorskimi Ministra Kultury i z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla zabytkowego obszaru miasta S. (rejon ulic M. i A.). Skarżąca załączyła postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. stwierdzające nieważność postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu muru na posesji przy ul. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił przyczyną przedmiotową, bowiem odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z "innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te w przepisach prawa nie zostały skonkretyzowane. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie sadowoadministracyjnym wskazuje się, że w pojęciu tym mieszczą się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo wskazuje się przypadki, gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Decyzje wydane w wyniku ponownej weryfikacji tej samej decyzji w tym samym trybie dotknięte byłyby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłyby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Innymi słowy rozpoznanie po raz kolejny wniosku tej samej strony dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji już badanej w tym trybie, stanowiłoby zatem przesłankę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego po ponownym zbadaniu tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną stwarza bowiem stan powagi rzeczy osądzonej. W tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniona jest okolicznością, iż żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która już była badana w tym trybie i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda [...] prowadził już na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w kolejnym wniosku złożonym w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Była ona również kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który decyzją z dnia [...] marca 2020 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek B. J., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Zasadnie zatem organ przyjął, że nie można było wszcząć postępowania w tej sprawie z uwagi na jej rozstrzygnięcie wcześniejszą decyzją. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie to ma charakter formalnoprawny, Sąd w ramach tej sprawy nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącej dotyczących zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r., tj. zarzutów naruszenia art. 156 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 39 ustawy Prawo budowlane i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazać jedynie należy, iż podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] marca 2005 r. o uzgodnieniu projektu budowlanego dla inwestycji, polegającej na budowie muru oporowego na posesji przy ul. M. była już przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., którą organ odmówił, na wniosek B. J., stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. W odniesieniu do powołanych przez skarżącą dokumentów, wskazać należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2002 r. dotyczy budowy domu jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego z poddaszem i przyłączami przy ul. M. w S., a nie budowy muru oporowego. Powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gd 295/07 dotyczy kwestii procesowej – przekazania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. podania skarżącej o wznowienie postępowania w sprawach rozstrzygniętych decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2002 r. oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. Sprawy te dotyczyły pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a nie muru oporowego. Podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008 r., VII SA/Wa 1941/07, którym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sprawa dotycząca pozwolenia na wycięcie drzew jest również odrębną sprawą administracyjną od sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę muru oporowego. W związku z powyższym, Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącą zarzuty nie podważały zasadności rozstrzygnięć organów administracji o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2005 r. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.