VII SA/Wa 537/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustynia-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce Nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w O., - uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż sprawa wymagała w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W postępowaniu zwykłym Starosta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] udzielił K. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającą na przeznaczenie parteru budynku na cele baru - restauracji. W dniu 8 czerwca 2004 r. S. M. złożył pismo, które organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zmianie sposobu użytkowania. W piśmie tym wnioskodawca podniósł, że jest bezpośrednim sąsiadem właściciela budynku położonego na działce Nr ew. [...] i nie wyrażał zgody na funkcjonowanie restauracji, która spowodowała znaczne pogorszenie warunków korzystania z jego budynku. Podniósł także, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest uciążliwa dla terenów sąsiednich, a tym samym jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zezwalającym na lokalizację obiektów o funkcji usługowej o uciążliwości nie wykraczającej poza własną działkę budowlaną. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. od wymienionej decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 502/07 oddalił skargę K. B. na tę decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta O. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], uchylił własne postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. wznawiające postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r., znak [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Starosty O. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez S. M., wymienione decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 591/08 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce Nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O. Po rozpatrzeniu odwołania S. M. od powyższej decyzji zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, organ rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wskazał również, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto przywołał ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/08 i stwierdził, że była ona dla niego - stosownie do postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wiążąca. Przedstawiając tę ocenę Wojewoda [...] zauważył m.in., że z samego faktu wznowienia postępowania nie wynika jeszcze, że wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony, a stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi u wnoszącego o wznowienie postępowania brak przymiotu strony. Argumentując rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2009 r. wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji wydając decyzję na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej nie ustalił, czy w sprawie występuje postawa wznowienia postępowania określona w art. 145 §1 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił również czy działka nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O., należąca do odwołującego się, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O. A projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce Nr ew. [...], nie pokazuje działki odwołującego się o nr ew. [...]. Natomiast w odwołaniu S. M. wskazał, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania w/w obiektu i działalność gastronomiczna oddziałuje na jego działkę. Ponadto Wojewoda [...] zauważył, iż o tym, czy konkretny podmiot będzie miał w danej sprawie chroniony interes prawny, decydować będzie przepis prawa. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu wynika z przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. złożył K. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art.138 k.p.a. oraz 146 §2 k.p.a. i stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. B. jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać trzeba, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu – z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa – w żadnym wypadku nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/08, LEX Ne 478524). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] uchylając decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania naruszył przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., bowiem dokonując oceny prawidłowość przeprowadzenia w sprawie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie ustalił czy działka nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O. (...) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O." oraz że "projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...), nie pokazuje działki (...) o nr ew. [...]". Odwołujący się wskazuje zaś, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania w/w obiektu i działalność gastronomiczna oddziałuje na jego działkę. Stwierdzić należy także, że organ II instancji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. naruszył również art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., gdyż uznał, iż nie może poczynić wyżej opisanych ustaleń tj. ustalić położenia działki o nr [...] i kwestii oddziaływania budynku restauracji na działkę nr [...]. Zauważyć trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy uznając, iż istnieją braki w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, winien był - będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego - np. zwrócić się do właściwego organu w trybie art. 136 k.p.a. o ustalenie położenia działki nr [...] i zbadanie kwestii oddziaływania budynku restauracji na działkę S. M. Zbadanie tych okoliczności miało znaczenie przede wszystkim ze względu na treść art. 28 k.p.a., na podstawie którego organ winien był – będąc na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanym wytycznymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 591/08) - dokonać oceny czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu był stroną postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 591/08 wprost wskazał co winny wziąć pod uwagę organy rozpatrując ponownie sprawę o wznowienie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd wskazał przede wszystkim, iż S. M. powołał jako przesłankę wznowienia postępowania fakt niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy, a więc art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny zaś czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., a więc tego czy osoba ta jest stroną organ powinien dokonać na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym osobą mającą legitymację procesową w rozumieniu, art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się natomiast w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego, materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno – prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mając na uwadze przywołaną wyżej ocenę prawną wskazać trzeba, iż nieprawidłowe jest przekonanie organu II instancji, że w niniejszej sprawie podstawą do oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu będzie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten może bowiem znaleźć zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, a nie w sprawach których przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu. Sąd stwierdza, że organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zastosował się do wytycznych oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 591/08). Organ nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zastosował niewłaściwe przepisy dokonując oceny przymiotu strony S. M. oraz nie uwzględnił faktu, że orzeka w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie wydając decyzję Wojewoda [...] będzie miał na uwadze treść art. 28 k.p.a. oraz to, że zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia a zwłaszcza zbada kwestię zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania jak również oceni przymiot strony wnioskodawcy. Od tego zależeć będzie dalsze rozstrzygnięcie. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.