VII SA/Wa 547/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] grudnia 2017 r.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję GINB z [...] października 2017 r. [...] odmawiającą uchylenia lub zmiany – w trybie art. 154 k.p.a. - decyzji GINB z [...] października 2007 r.[...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...] km. [...] w [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ przytoczył art. 154 § 1 k.p.a. i zaznaczył, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie związanych, wydanych w oparciu o przepisy, nie dające organowi luzu decyzyjnego (zob. wyrok WSA w W-wie z 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/15; NSA z 13 marca 2015 r. I OSK 1667/13, WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r., II SA/Po 961/14). Do decyzji uznaniowych nie można zaliczyć decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., obliguje bowiem organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Odmienne stanowisko stwarzałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc innych przesłanek, niż wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ dodał, że w tym postępowaniu nie jest możliwe ponowne merytoryczne badanie sprawy, ale jedynie zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w oparciu o przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. oraz J. K. i wnosząc uchylenie decyzji obu instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8, 9,1 0 § 1, 81 k.p.a., polegające na: niewywiązaniu się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaniechaniu wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 2. art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu ustalenia rzeczywistych podstaw sformułowanego przez nią wniosku 3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, niedokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, a zatem naruszenie zasady przekonywania 4. pominięcie, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż warunki zagospodarowania terenu z 1992 r. unieważniono [..,].06.1994r., a pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r, wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r. (wymieniający tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe).To w/w pozwolenie zostało unieważnione przez NSA 11.12.2001r. wyrokiem IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a strony we wniosku o wznowienie postępowania i piśmie z [...] sierpnia 2017 r. w sposób dorozumiany wskazywały, że podstawę do wznowienia mogą stanowić art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Skarżący wskazali na zasady określone w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i przedstawili argumentację odnośnie charakteru decyzji uznaniowej, w tym konieczności uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym obowiązki dowodowe w sprawie uznaniowej. Wobec tego stwierdzili, że poza lakonicznymi ustaleniami faktycznymi, uzasadnienie sprowadza się do powołania przepisów. Organ nie dokonał żadnych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących naruszenie prawa do wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1227/01, LEX 109326). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, 75, 77 k.p.a. oraz 78 § 1 i 80 k.p.a, strony wskazały, że organ zaniechał obowiązku stania na straży praworządności, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów. Strony dodały, że również art. 80 k.p.a., nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w tej sprawie organ potraktował materiał dowodowy wybiórczo, rażąco naruszając prawo skarżących do udziału w tym postępowaniu. Według skarżących uzasadnienie decyzji nie odpowiada art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i na poparcie tego stanowiska przytoczyli orzecznictwo. Organ nie wyjaśnił dostatecznie motywów decyzji, bo ograniczył się tylko do wskazania podstawy prawnej i przedstawienia ustaleń, natomiast: nie wyjaśnił przesłanek rozstrzygnięcia; nie uzasadnił zasadności decyzji; nie umotywował decyzji naruszając art. 11 k.p.a.; nie wytłumaczył, dlaczego w stwierdzonym stanie faktycznym podjął decyzję o takiej, a nie innej treści. Skarżący powtórzyli, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż warunki zagospodarowania terenu wydane w 1992 r. zostały unieważnione decyzją SKO z [...] 10.06.1994r., a także pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r., wydano gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980 r. i unieważnił je NSA wyrokiem z 11.12.2001 r. IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302- p.p.s.a.). W świetle zarzutów skargi zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2017 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany – w oparciu o art. 154 k.p.a. - decyzji GINB z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...] km. [...] w[...]) i odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wyjaśnić zatem należy, że art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Przedmiotem omawianego postępowania jest ustalenie przesłanek o jakich mowa w tym przepisie nie zaś – co słusznie podkreślał organ - ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji GINB z [...] października 2007 r., jak tego domagali się skarżący. Oznacza to, że do organu należy ocena, czy zgromadzony w sprawie materiał świadczy o konieczności zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, ze względu na wskazane podstawy (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., III SA 1745/97, LEX nr 44723, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229). Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest zatem możliwa, jeżeli decyzja jest ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Szczególnie uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o jakim mowa w komentowanym przepisie, może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca przyznał organom pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Nie mogą być zatem uchylane lub zmieniane w tym trybie tzw. decyzje związane, to jest takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione są wskazane w przepisie przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana na mocy art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawo oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, LEX nr 1404618). W konsekwencji, w pełni zasadne jest stanowisko, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd podziela te z poglądów orzecznictwa, które jednoznacznie nie pozwalają na zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi na żaden luz decyzyjny (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2056/15 oraz z 6 października 2016r. sygn. akt I OSK 2969/14). Nie można bowiem rozważać, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, skoro organ administracji działający zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) w konkretnych okolicznościach faktycznych był zobowiązany wydać decyzję określonej treści. Zatem zgodny z powyższym pogląd GINB należy uznać za trafny, a zarzut skargi za nieusprawiedliwiony. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione., skoro GINB odmawiając w obu instancjach zmiany lub uchylenia ww. decyzji z [...] października 2007 r. uwzględnił jej charakter i prawidłowo w efekcie podniósł, że tryb uregulowany w art. 154 k.p.a nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ocena ta jest w pełni prawidłowa. Decyzja administracyjna wydana również w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest bowiem decyzją o charakterze związanym. Już tylko z tego powodu (i niezależnie od tego, czy zaistniały przesłanki z art. 154, w tym - czy wnioskodawcy wykazali "słuszny interes strony" przemawiający za wzruszeniem decyzji ostatecznej), nie było możliwe zastosowanie ww. art. 154 k.p.a. i uchylenie bądź dokonanie zmiany na jego podstawie decyzji ostatecznej odmawiającej twierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...] km. [...] w [...]. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżących, a mającymi - w ich ocenie - przemawiać za wzruszeniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stąd też za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące braku podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, z uwagi na to, że unieważniono w 1994r. warunki zagospodarowania terenu z 1992r., jaki i pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r., które NSA unieważnił wyrokiem z 11.12.2001 r. IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie. Z podanych przyczyn chybione okazały się również zarzuty procesowe podniesione w skardze. Sąd stwierdził jednocześnie, iż GINB uwzględnił wszystkie te aspekty sprawy, które w tym przypadku winny być dostrzeżone i ocenione. Odnosząc się natomiast do naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że należy je oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej przez stronę czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- publ. cbois - orzecznia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił