VII SA/Wa 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia (...), na postanowienie Kierownika Delegatury w (...) Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w (...) z dnia (...) marca 2013 r., znak: (...) odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzającego dochowanie przez właściciela zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w (...)(...), gm. (...)(...), obowiązku jego utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. (...) jako zarządca zabytkowej nieruchomości zespołu dworsko-parkowego w (...), zwróciło się o wydanie zaświadczenia warunkującego zwolnienie właściciela zabytku z podatku od nieruchomości. Zespół dworsko-parkowy w (...), gm. (...), wpisany jest do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) lutego 1990 r., pod numerem (...) (obecnie (...)). Kierownik Delegatury w (...) Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzającego dochowanie przez właściciela zabytkowego zespołu dworsko-parkowego obowiązku jego utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 lutego 2013 r., przeprowadzono oględziny zespołu dworsko-parkowego, w trakcie których stwierdzono, że stan techniczny budynku dworu - jednego z głównych elementów zabytkowego zespołu, jest zły i nie gwarantuje jego trwałego zachowania; stwierdzono nieszczelności w pokryciu dachowym, zawilgocenie elementów konstrukcji budynku powodujące niszczenie więźby dachowej, stropów, podłóg, tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz murów dworu, ponadto porażenie części konstrukcji budynku przez grzyby i pleśnie. W budynku zerwane są stropy, zniszczeniu uległy drewniane podłogi, jedna ze ścianek działowych wewnątrz budynku uległa przewróceniu. W zespole znajdują się także inne obiekty uszkodzone przez padające drzewa, warunki atmosferyczne i zaawansowaną korozję biologiczną (murowana piwniczka, drewniana stodoła). Pomimo wykonania w roku 2012 drobnych napraw i prac porządkowych, nie przeprowadzono działań, które skutecznie zabezpieczałyby obiekt i powstrzymywałyby destrukcję konstrukcji dworu oraz utrzymywałyby właściwy porządek w budynku i na terenie zespołu. W ocenie organu stwierdzony stan zabytku nie pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, gdyż zły stan całego zespołu nie gwarantuje trwałego zachowania jego wartości. Zażalenie na postanowienie wniósł Skarb Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa (...). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844), zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Okoliczności będące podstawą takiego zwolnienia, stwierdza organ ochrony zabytków pierwszej instancji w drodze zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, o czym stanowi art. 218 § 1 k.p.a. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, choć tylko w koniecznym zakresie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, które mają na celu zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 k.p.a. wskazał, że organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W niniejszej sprawie organ konserwatorki dokonał oceny stanu utrzymania obiektu, z którego wynika, że jego właściciel nie wywiązywał się z obowiązku określonego w cytowanym wyżej artykule 5 pkt 3 ustawy, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w (...) w dniu (...) lutego 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia (...) lutego 2013 r. wniósł Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa (...) domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie i nierozpatrzenie znacznej części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodzie z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2013 r., błędną ocenę materiału dowodowego, w tym błędne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem ustalenie, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo (...) nie dochował obowiązku utrzymania i konserwacji zespołu dworsko - parkowego w (...) zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 3) art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (poza stwierdzeniem, że właściciel obiektu nie wywiązywał się z obowiązku określonego w art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak również nie przedstawienie żadnego uzasadnienia prawnego, uniemożliwiając przez to prawidłową kontrolę legalności postanowienia, a tym samym obniżając zaufanie strony postępowania do władzy publicznej; 4) art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek pozwalających organowi na wydanie takiego zaświadczenia, w szczególności dochowania obowiązku utrzymania i konserwacji zespołu dworsko - parkowego zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do ustalenia, że strona skarżąca pomimo systematycznie dokonywanych czynności z zakresu opieki nad zabytkami rzekomo nie wypełnia obowiązków nałożonych tym przepisem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego nie znalazł podstaw do jego uchylenia (art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Postępowanie prowadzone przez organ opierało się o przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń, mające w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej - charakter uproszczony. Przejawia się to m.in. w ograniczonym pod względem zakresu postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z regulacją art. 218 § 1 k.p.a., który precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołaną normą, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego też nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217 - 219 k.p.a. określające prawny reżim wydawania zaświadczeń powinny być stosowane przez organy administracji w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Z powyższych względów mając na uwadze istotę i cel prawnoprocesowej instytucji zaświadczenia zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że brak było podstaw do wydania Skarbowi Państwa - Nadleśniczemu Nadleśnictwa (...), zaświadczenia żądanej treści. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia warunkującego zwolnienie właściciela zabytku z podatku od nieruchomości. Zdaniem Sądu, wydanie zaświadczenia żądnej treści, jak niewadliwie ustalił organ, było niemożliwe z uwagi na to, że nie wynikała ona z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu. Organ administracyjny zatem nie mógł potwierdzić, że zespół dworsko-parkowy jest właściwie utrzymywany i konserwowany zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym stanie rzeczy, odmawiając wydania zaświadczenia nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepis ten nie podlegał i nie mógł podlegać żądnej interpretacji przez organ administracji. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia Sąd nie dostrzegł także naruszenia przepisów procesowych, gdyż postępowanie wyjaśniające nie ma na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.