VII SA/Wa 554/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. i K. K. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 roku, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W związku z wystąpieniem Prokuratury Okręgowej w G. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1995r. zmieniającej za zgodą stron decyzje z dnia [...].07.199lr. udzielającej pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w G.- z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ wyjaśnił, iż wadliwość decyzji prezydenta Miasta G. wynika z faktu, że zmieniała ona w trybie art. 155 kpa decyzję , która w odrębnym postępowaniu została uznana za nieważną, gdyż została wydana w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza procedurę trybu art. 155 kpa ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli budynku K. i K. małż. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Organ wskazując, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].01.1995r. jest rażące naruszenie art. 21 ustawy prawo budowlane z 24.10.1974r., bowiem i ta decyzja nie pozostawała w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego( zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady narodowej Nr [...] z dnia [...].02.1988r.) przewidującym strefę C 14 ZP jako "teren projektowanej wielofunkcyjnej zieleni urządzonej". W wyniku skargi K. i K. małż. K. na decyzję organu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r. Sygn. akt. 7/IV SA 4337+ 5119/02 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. stwierdzając w uzasadnieniu, że z obrazą art. 7 i 77 kpa nie wyjaśniły kwestii w sprawie niniejszej najistotniejszej jaką są założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...].07.199lr. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta G. przy wydawaniu decyzji z dnia [...].01.1995r. zmieniającej decyzję z dnia [...].07.199lr. w trybie art. 155 kpa, Sąd podniósł ,iż zarzut nie zachowania procedury wymaganej przez cytowany przepis nie został należycie wyjaśniony i uzasadniony a Wojewoda [...] nie zbadał czy i czyjej ewentualnie zgody nie uzyskano w toku postępowania. Zdaniem Sądu organ wydając decyzję z dnia [...].01.1995r. wyraźnie stwierdził, iż w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia dokumentacji zamiennej strony nie wniosły zastrzeżeń i uwag, a zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron. Decyzja ta stała się ostateczną, a żadna ze stron jej nie kwestionowała w toku instancji, ani w postępowaniach nadzwyczajnych. Wojewoda [...] rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...].10.2004r. na podstawie art.105 §1 KPA umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2005r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].01.1995r. zmieniającej za zgodą stron decyzje z dnia [...].07.199lr. W ocenie organu odwoławczego, podstawową przesłanką zastosowania art. 155 Kpa jest zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Zgoda ta nie może być domniemana lub dorozumiana; dla wzruszenia (zmiany lub uchylenia) w całości lub części decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 Kpa musi być udzielona wprost i wyraźnie przez strony postępowania administracyjnego. Jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie w/w art. 155 Kpa. Analizując akta przedmiotowej sprawy organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r., Nr [...] zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego na działce przy ul. [...] w G., w trybie art. 155 Kpa strony postępowania nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Jednakże brak uwag i zastrzeżeń wyrażony przez strony postępowania nie może być utożsamiany z udzieloną przez nie wprost i wyraźnie zgodą na zmianę w/w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1991 r., Nr [...]. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli K. i K. K. podnosząc, że zarzut nie zachowania procedury wymaganej art. 155 k.p.a. nie został należycie wyjaśniony i uzasadniany. GINB nie zbadał i nie ustalił czy i czyjej ewentualnie zgody nie uzyskano. Informują również, że po 10-ciu latach nie bardzo pamiętają czy uzyskali zgodę wszystkich stron, natomiast pamiętają, że o zmianę projektu wystąpili w tym czasie również ich sąsiedzi, E. i C. B. i że sobie nazwajem takich zgód udzielili. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył również Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zarzucając błędne stwierdzenie w zaskarżonej decyzji , że nie ma podstaw do powiązania badanej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lipca 1991 roku z wadą nieważności określoną przez art. 7 i 43 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1981 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 46 ustawy z 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg powołując się na argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji a odnosząc się do skargi Prokuratora wskazał, że zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na merytoryczna zasadność podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargi należało uwzględnić aczkolwiek skargę Prokuratora należało uwzględnić z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r., decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09. 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. stwierdził w uzasadnieniu, że obowiązkiem organów rozpoznających sprawę było ustosunkowanie się do tego czy konkretne przepisy prawa zostały zachowane, czy też nie, a o ile nastąpiło odstępstwo, to należało wyjaśnić ich charakter . Należy przy tym zauważyć ,iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą ( por. uwagi do art. 156 kpa w wyd .Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J.Borkowski, J.Jendrośka, R.Orzechowski, A.Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235). Rzeczą organu jest także dokonanie oceny charakteru naruszonych przepisów oraz wywołanych wadliwą decyzją skutków w sferze społeczno-gospodarczej. Rozpatrując ponownie sprawę zarówno organ I jak i II instancji nie zastosował się do zaleceń Sądu, które są tym samym są nadal aktualne . Wprawdzie organ odwoławczy słusznie stwierdził, że Wojewoda [...] powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na podstawie art 158 Kpa, a nie umarzać wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 Kpa. Umorzenie postępowania nie stanowi bowiem merytorycznej, opartej na przepisie prawa materialnego decyzji, lecz rozstrzygnięcie, którego podstawą (niewystępującą w przedmiotowej sprawie) jest spełnienie jedynie wymogów proceduralnych w postaci bezprzedmiotowości postępowania lecz stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].01.1995r. zmieniającej za zgodą stron decyzje z dnia [...].07.199lr. organ drugiej instancji nie wyjaśnił należycie zarzutu nie zachowania procedury wymaganej przez przepis art.155. Organ odwoławczy nie zbadał czy i czyjej ewentualnie zgody nie uzyskano w toku postępowania. Już w poprzednim wyroku Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta G. wydając decyzję z dnia [...].01.1995r. wyraźnie stwierdził, iż w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia dokumentacji zamiennej strony nie wniosły zastrzeżeń i uwag, a zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron. Decyzja ta stała się ostateczną, a żadna ze stron jej nie kwestionowała w toku instancji, ani w postępowaniach nadzwyczajnych. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę było ustosunkowanie się do tego czy konkretne przepisy prawa zostały zachowane, czy też nie, a o ile nastąpiło odstępstwo, to należało wyjaśnić ich charakter . Należy przy tym zauważyć ,iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą ( por. uwagi do art. 156 kpa w wyd .Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J.Borkowski, J.Jendrośka, R.Orzechowski, A.Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235). Rzeczą organu jest także dokonanie oceny charakteru naruszonych przepisów oraz wywołanych wadliwą decyzją skutków w sferze społeczno-gospodarczej. Odnosząc się natomiast do zarzutów Prokuratora podniesionych w skardze stwierdzić należy, że bezspornym jest ,że w wykazie aktów prawa miejscowego zawartych w uchwale Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. nie było uchwały z dnia [...] lutego 1988 r. co do zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G . Uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...].02.1988 r. zatwierdzająca miejscowy plan, utraciła zatem swoją moc obowiązującą (z mocy prawa) w dniu 31.12.1990 r. z powodu pominięcia jej w wykazie aktów prawa miejscowego określonego w uchwale Rady Miejskiej G. Nr [...] z dnia [...].12.1990r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Późniejsza restytucja planu z roku 1988 , dokonana została na mocy uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...].04.1991r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w G., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz Prezydenta Miasta G. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. Uchwała ta wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Wskazać przy tym należy ,że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie zawiera informacji o terminie publikacji w/w uchwały. Natomiast z niepotwierdzonej kopii w/w Dziennika Urzędowego przedstawionego Sądowi przez uczestnika postępowania K. K. do spraw VII SA/Wa 554/05 i VII SA/Wa 615/05 wynika, że publikacja nastąpiła dopiero w dniu 31 grudnia 1991r. a więc w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta G. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego i garażu na działce przy ul. [...] w G. najprawdopodobniej jeszcze nie obowiązywała. Ponownie rozpoznając sprawę organy winne mieć na względzie uwagi wyżej przedstawione. Biorąc pod uwagę ujawnione przez Sąd naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przez organ I instancji art. 158 w związku z art.105 Kpa konieczne był uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 )