VII SA/Wa 558/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2025 r. znak KOC/7639/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) postanowieniem z 3 lutego 2025r. KOC/7639/Zs/2024, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia O. Sp. z o.o. sp.k. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z 14 listopada 2024r. odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu: lokali użytkowych nr [...] i garażu w budynku klubowo-pensjonatowym przy ul. [...]; lokali użytkowych nr [...] w budynku klubowo-pensjonatowym przy ul. [...]; lokali użytkowych nr [...], w budynku klubowo-pensjonatowym przy ul. [...]. Po przedstawieniu przebiegu postępowania SKO wskazało m.in., że stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W świetle zaś z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), na żądanie zainteresowanej osoby posiadającej interes prawny. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, gdyż są jedynie oświadczeniami wiedzy. Za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga żadnej sprawy. Nie jest więc dopuszczalne w tym trybie dokonywanie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych posiadanych przez organ. W tym też zakresie może być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Natura zaświadczenia polega na przeniesieniu (zacytowaniu) danych posiadanych przez organ. Jeżeli brak jest danych organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści i nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których organ nie posiada danych. Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości; ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy, albo uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznym zgłoszeniem i pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (1a); przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (1b); 1c. odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. Zgodnie z ust. 2 - samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba łub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne; ust. 3 spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Starosta winien więc ocenić, czy lokal jest samodzielny, której dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji, w tym złożonej przez strony i inne organy (por. wyroki NSA: z 26 marca 2021r., II OSK 2288/20, LEX nr 3326839; z 20 października 2010r., I OSK 810/10, LEX nr 745331). SKO powołało orzecznictwo wyjaśniające, że przez samodzielność lokalu należy rozumieć odrębność techniczną - oddzielenie od pozostałych lokali i innych części budynku, a używanie jest niezależne od korzystania z innych lokali. Wskazało następnie, że ww. budynki wybudowano na mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2003 r., nr 791/M/A/2003, wydanej dla Klubu Sportowego "W." pozwalającej na budowę budynku klubowo-pensjonatowego, przeniesionej decyzją z 13 stycznia 2005 r., na "[...]" sp. z o.o., wygaszonej decyzją z 4 lutego 2020 r. w części dz. nr ew. [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], przeniesionej decyzją z 10 marca 2020 r. na skarżącą. Organ zaznaczył, że uchylił uprzednio postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, prezentując stanowisko zbieżne ze skarżącą. Bezcelowe było jednak kolejne uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż poglądy SKO nie wiążą organu I instancji. Skargę złożyła O. Sp. z o.o. sp.k. wnosząc m.in. o uchylenie obu postanowień wobec naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy; zobowiązanie Prezydenta do wydania zaświadczeń zgodnie z żądaniem skarżącej. Postanowieniu SKO zarzuciła: rażące naruszenie art. 16 k.p.a. i art. 144 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także: art. 144 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. i art. 16 k.p.a.; art. 217 i n. k.p.a., oraz art. 7, art. 9, art. 10 , art. 77, w zw. z art. 2 ust.1, 1 a i ust. 2 ustawy o własności lokali, § 3 pkt. 5 i pkt. 14 i § 56a rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała, że podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę była decyzja z 18 kwietnia 2001 r. o warunkach zabudowy dot. budynku klubowo-pensjonatowego o funkcji hotelowej dla młodzieży z programem klubowym (gry sportowe, bilard, tenis stołowy), gastronomia. Na jej podstawie 23 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę, a PINB decyzją z [...] lipca 2024 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. Dalej zaznaczyła, że postanowieniem z 5 listopada 2024r. SKO uchyliło postanowienie Prezydenta z 19 września 2024r., nie podzielając zarzutów organu I instancji. Podniosło, że nie wskazano okoliczności wymagających dodatkowej uwagi organu I instancji. Postanowienie to jest ostateczne i prawomocne. Podniosła, że złożyła ekspertyzę prof. dr hab. M. Szewczyka potwierdzającą, że: samodzielność w znaczeniu prawnym oznacza zgodność z decyzją WZ, PINB i decyzją PN U i sprowadza się wyłącznie do kwalifikacji lokalu jako mieszkalnego lub użytkowego; organ I instancji ponad przysługujące mu uprawnienia uniemożliwia sprzedaż lokali niemieszkalnych, ingerując w prawo własności strony; sprzedaż lokali użytkowych nie ma wpływu na ich przeznaczenie i przeznaczenia budynków pensjonatowych, a zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art.144 k.p.a. wskazania SKO są dla Prezydenta bezwzględnie więżące. Organ ponownie jednak odmówił wydania zaświadczeń, polemizując z argumentami SKO, czym naruszył zasady: praworządności, związania orzeczeniem organu II instancji, związane z postępowaniem dowodowym, pomijając szereg innych regulacji dot. jurysdykcji administracyjnej. SKO utrzymało w mocy to postanowienie stwierdzając, że: stanowisko Prezydenta nie uległo zmianie; że uchylało już postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując pogląd zbieżny ze skarżącą; stanowisko organu I instancji czyni bezcelowym uchylenie postanowienia po raz drugi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż stanowisko zawarte w postanowienie organu odwoławczego nie jest więżące dla organu I instancji, co może rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu administracyjnego, wiążące dla organu I instancji (art. 153 p.p.s.a.), gdyż SKO orzeka wyłącznie kasacyjnie. Skarżąca podniosła - powołując się na orzecznictwo - że uprzednie postanowienie SKO jest ostateczne i prawomocne (art. 16 k.p.a.), przysługuje mu więc walor legalności i powinno być wykonywane dopóki nie jest zmienione, uchylone lub unieważnione. Jest wiążące erga omnes, a więc i wobec sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287; A. Wróbel tezy do art. 16 k.p.a. Lex/el 2024; wyrok TK z 12 maja 2015r. P 46/13; wyrok SA w Rzeszowie z 17.04. 2013r. III A Ua 71 /13, LEX 1306045; SN z 7.10. 2010r. IV CSK 206/10, LEX 677776).. Dodała, że między uzasadnieniem a rozstrzygnięciem winien istnieć związek logiczny, którego brak w postanowieniu. SKO rozstrzygnęło sprzecznie ze swoim uprzednim stanowiskiem, co uzasadnia jego uchylenie, a Sąd powinien objąć rozstrzygnięciem także orzeczenie organu I instancji. Zdaniem skarżącej, kasacyjny charakter postanowienia SKO nie wynikał z konieczności uzupełnienia dowodów, ale z charakteru postępowania, co nie zwalniało Prezydenta od podporządkowania się orzeczeniu SKO, które nie pozostawiło luzu decyzyjnego co do meritum sprawy, co organ zignorował. Sytuacja ta nie sprowadza się do abstrakcyjnej różnicy zdań, ale narusza prawa skarżącej zagwarantowane ww. zasadami prawnymi oraz naraża na szkodę majątkową wynikającą ze zobowiązań wobec nabywców lokali użytkowych. Strona wniosła o uwzględnienie, że Prezydent rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zasadę praworządności i dwuinstancyjności, ignorując rozstrzygnięcie SKO. Dalej opisała zasady postępowania zaświadczeniowego wskazując w szczególności na jego uproszczony charakter z uwagi na ograniczone postępowanie dowodowe, w którym wyłączono stosowanie art. 7, 9, 10 czy 77 k.p.a., co potwierdza postanowienie SKO i doktryna (M.Jaśkowska w "KPA Komentarz", 2020r. art. 217), orzecznictwo i ww. ekspertyza. Organy z urzędu weryfikują stan faktyczny i prawny, dlatego powoływanie przez Prezydenta, po orzeczeniu kasacyjnym, nowych ustaleń rażąco narusza ww. przepisy. Nie rozpatrzono również całego materiału dowodowego, dowolnie oceniono dowody i nie wskazano, jakie przepisy uzasadniają odmowę wydania zaświadczeń, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Proces dowodowy powinien być przedstawiony z podaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Prezydent analizował dowody nie dopuszczone przez prawo i nadał im walor sprzeczny z normami Prawa budowlanego. Naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów (opartej nie tylko na logice, doświadczeniu, ale i prawie, skutków jakie prawo przypisuje zdarzeniom prawnym), co świadczy o posługiwaniu się ogólnymi pojęciami, o braku rzetelnego wyjaśnienia motywów prawnych i faktycznych sprawy. Powyższe skazuje wyłącznie na pozory rozstrzygania sprawy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest niezależne od dowodów i przepisów prawa. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest m.in.: powoływanie się na rozporządzenie z 19 sierpnia 2004r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, nieobowiązujące w dacie sporządzenia projektu i wydania decyzji; podnoszenie, że garaż nie jest samodzielny, gdyż zapewnia dostęp do innych pomieszczeń, pomijając fakt, że te inne pomieszczenia służą do obsługi garażu (separator, rozdzielnia TF), bądź nie są wspólne (pomieszczenia gospodarcze), czy śmietnik i mają dostęp z zewnętrznego terenu wspólnego; wskazywanie na nowe fakty świadczące o innym przeznaczeniu budynków/lokali użytkowych (bez podania tego przeznaczenia...), w tym powoływanie się, na inwentaryzację geodezyjną, w której budynki oznaczono "m3". Ponadto, Prezydent z urzędu skorygował swój błąd i od 22.01.2025r. oznaczenie w ewidencji jest "pozostałe budynki niemieszkalne". Dla organu I instancji nowelizacja k.p.a. wprowadzająca 7a, 79a, 81 a k.p.a. nie przyjęła się, a ustalanie stanu faktycznego polega na szczątkowej ocenie dowodów (często nie dopuszczonych) pprzez nadawanie im znaczenia sprzecznego z faktami. Jednak zgodnie art. 2 ustawy o własności lokali samodzielność lokalu (mieszkalnego jak i o przeznaczeniu użytkowym) warunkują cechy: samodzielność techniczna - niekwestionowana przez Prezydenta; samodzielność funkcjonalna - też niekwestionowana, do korzystania z lokali użytkowych nie jest bowiem konieczne korzystanie z innych samodzielnych lokali. Skarżąca nie twierdziła, że nie kwalifikuje do samodzielności: recepcji, pomieszczeń ochrony, socjalnych, do obsługi jednostek pobytowych, toalety dla niepełnosprawnych. Natomiast samodzielność w znaczeniu prawnym, rozumiana jest jako zgodność z decyzjami WZ, PNB i PNU i występuje w tej sprawie. Postępowanie dotyczy lokali o przeznaczeniu innym/lokali użytkowych, a ich powierzchnię określa decyzja o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie liczby oraz powierzchni. W zakresie zarzutów Prezydenta do ustawy z 29 sierpnia 1997r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych i przepisów wykonawczych, wiążące stanowisko zajęły organy współdziałające przy wydawaniu decyzji PNU. Sanepid nie zgłosił sprzeciwu, a więc zgodnie z art. 56 ust. 2 Prawo budowlane obiekt po zmianach odpowiada prawu oraz projektowi budowlanemu, co potwierdza decyzja PNU. Prezydent pominął § 3 pkt 5 i 14 oraz § 56a rozporządzenia przesądzające o samodzielności prawnej lokali użytkowych o pow. min. 25 m.kw. (wszystkie lokale użytkowe spełniają to kryterium). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje. Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadkach naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b); innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 lutego 2025r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 listopada 2024r. odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu: lokali użytkowych nr [...] i garażu w budynku klubowo-pensjonatowym przy [...]; lokali użytkowych nr [...] w budynku klubowo-pensjonatowym przy [...]; lokali użytkowych nr [...], w budynku klubowo-pensjonatowym przy [...]. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na mocy ustawy z 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U.2018,poz.1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018r. wprowadzono zmiany do ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496). Art. 2 w ust.1a otrzymał treść: ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, natomiast ust. 3: spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zależności między decyzjami wydawanymi w procesie inwestycyjnym są jednoznaczne. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (w braku planu miejscowego), a realizacja inwestycji co do zgodności z pozwoleniem na budowę oceniana jest w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W obowiązującym stanie prawnym tylko lokale spełniające przesłanki określone w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., mogą być uznane za lokale samodzielne. Wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie wymaga więc spełnienia przez lokal samodzielności w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, a także w sensie prawnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 2641/21 - CBOIS). Ustawodawca postanowił zatem, że ocena zgodności w tym zakresie przeprowadza jest w odniesieniu do rozstrzygnięć zawartych w trzech różnych aktach administracyjnych na etapie planowania, realizacji inwestycji i przystąpienia do użytkowania. W konsekwencji, organ jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego stwierdzenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. Nie oznacza to jednak, że starosta uzyskał kompetencję do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi. Jego obowiązkiem jest tylko zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają ustanowienie odrębnej własności lokalu. Natomiast w sytuacjach spornych organ nie może dokonywać ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. W konsekwencji organ nie może w tym postępowaniu kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia - jak już wskazano wyżej - budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K.Klonowski (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 218; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ ustalił, że opisane budynki wzniesiono w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2003 r., nr 791/M/A/2003 udzielającą Klubowi Sportowemu "W.", pozwolenia na budowę (przeniesioną na skarżącą decyzją z 10 marca 2020 r.). W decyzji jednoznacznie wskazano, że inwestycja dotyczy budynku o charakterze pensjonatowo – klubowym z garażem podziemnym, składającego się z 3 pawilonów, każdy po 57 jednostek pobytowych, zaprojektowanych w kształcie litery L, tworzących wewnętrzne dziedzińce, połączonych przejściami w dolnych kondygnacjach, a także w części trzykondygnacyjnej podziemnym garażem na 71 aut. Na kondygnacji -1 przewidziano także pomieszczenia techniczne przeznaczone do obsługi pensjonatu. Z każdej z klatek schodowych wchodzi się do od 2 do 4 jednostek pensjonatowych. Pomieszczenia do obsługi pensjonatu zaplanowano na kondygnacji O, we wschodnim skrzydle budynku A (recepcja, hall, zaplecze administracyjne, sala klubowa z bufetem i niezbędnym aneksem kuchennym i zmywalnią, toalety, przechowalnia bagażu. pomieszczenie dla ochrony). W każdym budynku na poziomie 0, przy klatce schodowej znajdują się pomieszczenia pomocnicze (magazyny bielizny czystej, magazyny bielizny brudnej i pomieszczenia porządkowe ze stanowiskami wózków dla personelu przeznaczonych do transportu wewnętrznego. Pomieszczenia pomocnicze umieszczono w kondygnacji podziemnej i poziomie 0, przy hallach wejściowych do klatek schodowych. Przewidziano rampy przy wejściach, dźwigi z kabinami do transportu osób niepełnosprawnych z pokojem dla takich osób W konsekwencji, nie może budzić wątpliwości, że zamiarem inwestycyjnym objęto jeden połączony funkcjonalnie pensjonat o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, przy tym jako element założenia obejmującego rozbudowę i przebudowę kompleksu sportowego z budową nowych obiektów KS W., na co wskazuje decyzja o warunkach zabudowy z 18 kwietnia 2001 r. wydana dla budynku klubowo-pensjonatowego o funkcji hotelowej dla młodzieży z programem klubowym (gry sportowe, bilard, tenis stołowy), gastronomia. PINB decyzją z [...] lipca 2024 r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie. Zarówno rodzaje, jak i układ pomieszczeń został zaprojektowany w celu zpewnienia funkcjonowania obiektu pensjonatowego. Z posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, jak i nie zostały one przedstawione przez wnioskodawcę, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zmieniono sposób użytkowania obiektu. Obiekt pozostaje zatem budynkiem pensjonatowym, o którym mowa w art. 36 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), gdyż posiada ponad 7 pokoi oraz zaplecze gastronomiczne. Stanowi zatem jedną funkcjonalną całość. W żadnym zakresie projekt budowlany nie przewiduje innych lokali usługowych, jak i niezależnych lokali użytkowych o samodzielnych funkcjach usługowych. Skoro tak zaprojektowany obiekt pensjonatowy został dodatkowo wyposażony w podziemną halę garażową, to budynek w tej części również musi stanowić całość techniczno – użytkową. Ponadto, pomimo oddzielnego wjazdu, nie można mówić o samodzielności ww. garażu wielostanowiskowego, gdyż z rzutów kondygnacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że z hali garażowej zapewniono dostęp do innych lokali, czy pomieszczeń (gospodarczych, śmietnika, separatora, rozdzielni, przyłącza wodociągowego). Należało zatem podzielić stanowisko organu I instancji, że w opisanej sytuacji wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy byłoby sprzeczne z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Argumentacja zawarta w skardze nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. Nie ma racji skarżąca również co do tego, że organ I instancji związany był ocena prawną wyrażoną przez SKO w postanowieniu wydanym 5 listopada 2024r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wytyczne, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, a jej konsekwencją jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. W sytuacji gdy przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie wydania decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, to zakres wytycznych jest ograniczony do tych i tylko tych przepisów postępowania, których naruszenie zostało stwierdzone. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest przedwczesne, ponieważ odnoszą się one do nieustalonego jeszcze stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w W-wie z 21 listopada 2019 r. sygn.. VIII SA/Wa 737/19, LEX nr 2751726 ; Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2025). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił skargę.