II OSK 2288/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1877/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd wywiódł, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż do akt sprawy złożono kserokopie: wskazania lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. (obecnie decyzja o warunkach zabudowy), decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (24 mieszkania) o nr [...] wraz z przyłączami: wodno-kanalizacyjnym, gazowym, elektrycznym. Do akt sprawy dołączono także kserokopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1997 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1996 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej projektowanych garaży. Pomimo poszukiwań w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r.) oraz sprawdzenia rejestrów Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta (notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2019 r.), nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z kolei z pisma z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika także, że decyzji takiej nie posiada sama skarżąca Spółdzielnia. Jak ustaliły organy wszystkie decyzje dotyczące budynku przy ul. [...] ( dawna ul. [...]) wydawane były przez Urząd Miasta w [...], stąd nie istniała potrzeba zwracania się do innych organów np. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], czy też Starostwa Powiatowego w [...], celem poszukiwania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, co czyni bezprzedmiotowym badanie, czy wyodrębnienie lokalu niemieszkalnego nastąpi zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że wymiaru podatku od nieruchomości dokonuje się w oparciu o złożoną przez podatnika deklarację i wykazane w niej składniki będące przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości, a nie w oparciu o pozwolenie na użytkowanie budynku. Również ewentualne informacje z ewidencji gruntów i budynków w tej sprawie nie okazałyby się istotne, bowiem wcześniejsze wyodrębnienia lokali w przedmiotowym budynku dokonane na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] miały miejsce w poprzednim stanie prawnym, a więc przed nowelizacją ustawy o własności lokali, która miała miejsce [...] lipca 2017r.(Dz.U. z 2017r., poz.1529) i na mocy której dodano art 2 ust 1 a, stanowiący podstawę badania zgodności projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego między innymi z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie rozstrzygnięć organów administracji obu instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. w sytuacji, gdy postanowienie to oraz poprzedzające je postanowienie prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych, tj.: 1) przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organy meriti niezbędnych działań, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, co przejawia się w: - niedokonaniu sprawdzenia we wszelkich rejestrach prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...], w tym w szczególności w ewidencji gruntów i budynków, czy budynek posadowiony na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w którym znajduje się lokal niemieszkalny o numerze [...], jest uwzględniony w tej ewidencji i od kiedy, a także czy w obrębie tej nieruchomości budynkowej znajdują się wyodrębnione nieruchomości lokale i jakie są podstawy ich wyodrębnienia; - niedokonaniu sprawdzenia w dokumentach i innych danych, znajdujących się w posiadaniu Prezydenta Miasta [...] (Urzędu Miasta [...]), np. w dokumentach dotyczących spraw związanych z poborem podatku od nieruchomości, czy, a jeśli tak to od kiedy, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlega budynek (lub jego część) posadowiony na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], lub nieruchomości lokalowe znajdujące się w obrębie tej nieruchomości gruntowej; - niezwróceniu się do właściwego miejscowo i rzeczowo Inspektora Nadzoru Budowalnego, w celu ustalenia czy wyodrębnienie lokalu niemieszkalny, którego dotyczy wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] jest zgodne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - niewzięciu pod uwagę tego, iż Prezydent Miasta [...] w stosunku do lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] wcześniej wydawał już zaświadczenia o samodzielności lokali (np. zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] wydane dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], dot. lokalu nr[...]); 2) przepisu art. 7a k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy, a także wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, be uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co przejawia się w: - całkowitym pominięciu okoliczności, iż dla lokali znajdujących się w obrębie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Prezydent Miasta [...] wydawał wcześniej zaświadczenia o samodzielności oraz zaewidencjonował te lokale w katastrze nieruchomości - obecne stanowisko ewidentnie różnicuje więc uprawnienia posiadaczy nieruchomości znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej; - nie wzięciu pod uwagę - co podnosiła strona skarżąca - że problem braku stosownego zaświadczenia skutkuje nie tylko brakiem możliwości wyodrębnienia lokalu, którego zaświadczenie ma dotyczyć, ale także innych lokali w budynku przy ul. [...] w [...], a zapewne i w innych budynkach, które zostały wybudowane w podobnym okresie co ww. budynek i których dane niezbędne do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie zostały przez organ zachowane (zarchiwizowane); 3) przepisu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich działań, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie przypomnieć należy ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) k.p.a. Zaświadczeniem jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15, CBOIS). Z kolei analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.737 ze zm.) prowadzi do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne oraz lokale wykorzystywane na cele inne niż mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z tych lokali. Tylko lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w powołanej ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Oczywiście organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko jak wyżej przedstawione, w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 908/13, LEX nr 1574685, z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/2000, LEX nr 79661; z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1196/09, LEX 559348; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 646/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na okoliczność, iż wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę, warunkującą powstanie w przyszłości nieruchomości lokalowej, a przy tym merytoryczna treść tego zaświadczenia nie podlega weryfikacji przez notariusza czy sąd wieczystoksięgowy, wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali musi być dokonywana w sposób szczególnie rozważny. Z tych też względów ustawodawca w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym lub samodzielnym lokalem wykorzystywanym na cele inne niż mieszkalne i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Przy czym należy zauważyć, że w sytuacji gdy niezbędna dokumentacja budynku była wydawana w całości przez jeden organ, jako zbędne należy uznać zwracanie się do innych organów o posiadaną w tym zakresie dokumentację, tym bardziej, że sama skarżąca kasacyjnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazała, że zwracała się już do PINB w [...] i nie uzyskała żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku. Z kolei z pozyskanej z archiwum przez organ decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że nałożono na skarżącą spółdzielnie obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy do organu budowlanego, którym w tym czasie był Prezydent Miasta [...]. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a.). W stanie prawnym, który obowiązywał w dniu wydania kwestionowanego postanowienia, brzmienie art. 2 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy o własności lokali powiązano, przez wprowadzenie odpowiedniej zmiany, z ust. 3. Wskutek tego nie powinno ulegać wątpliwości, że starosta w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Nie oznacza to, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi, ta bowiem należy do organów przewidzianych w Prawie budowlanym. Starosta bada jedynie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności. W niniejszej sprawie brak jest dokumentów, które pozwałaby organowi na stwierdzenie spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu w postaci garażu, stąd też zasadnie organ odmówił wydania w tym zakresie zaświadczenia. Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 7a k.p.a., wobec wydania w stosunku do innych lokali użytkowych żądanego zaświadczenia. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie występowały, bowiem ani organy orzekające ani Sąd nie wskazywały na trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.