VII SA/Wa 559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w budynku hali I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), daje zw. kpa, wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku hali produkcyjno - magazynowej przy ul. [...] w W., polegające na wykonaniu trzech fundamentów pod maszyny do obróbki mechanicznej metalu oraz nałożył na inwestora – L. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej, czy ww. roboty spełniają wymogi obowiązujących przepisów oraz czy nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych budynku, z uwzględnieniem wpływu na jego elementy konstrukcyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe roboty zostały zrealizowane od czerwca do września 2008r., bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co wypełnienia przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadne było zatem wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (nr[...]), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia L. Sp. z o.o., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego fundamenty pod maszyny, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowlę, zatem wymagają pozwolenia na budowę. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego, gdyż art. 50-51 Prawa budowlanego mają zastosowanie tylko do realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę robót innych niż budowa. Mimo twierdzeń inwestora, że ww. roboty budowlane polegały jedynie na remoncie użytkowanych wcześniej fundamentów - materiał dowodowy wskazuje, iż w istocie polegały one na wybudowaniu fundamentów i posadowieniu maszyny na jednym z nich. Organ podniósł, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, natomiast wyznaczenie przez organ czternastodniowego terminu do zapoznania się z aktami i składania wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń zobowiązywało organ do powstrzymania się przez ten okres od wydania decyzji kończącej postępowanie, nie uniemożliwiało natomiast wydania postanowienia w jego toku. Skargę na powyższe postanowienie złożyła L. Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu powiatowego i zarzucając : rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego, pomimo niespełnienia przesłanek ustawowych tj. wskazania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części; art. 10 i 81 kpa poprzez naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa tj. brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego postanowienia, w szczególności przez pominięcie zarzutów odwołania oraz art. 8 kpa; naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, fundamenty pod maszyny są budowlą i obiektem budowlanym tylko wtedy, gdy stanowią całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. ustawy. Artykuły 28, 29 i 30 Prawa budowlanego dotyczące pozwolenia na budowę i zgłoszenia budowy oraz robót budowlanych nie mają zastosowania w tej sprawie, gdyż art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 oraz pojęcia budowa, roboty budowlane, przebudowa i remont dotyczą obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej należało rozważyć zastosowanie art. 81 c Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie i tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyny zaś, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie przyczyną dla której organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było błędne zastosowanie przez organ I instancji jako podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 48721). W świetle powyższego stwierdzić należy, że błędna podstawa materialnoprawna nie mogła być powodem do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, dlatego organ błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., naruszając tym samym zasadę gwarancji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i umorzeniem postępowanie pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie organ powinien wskazać w oparciu o który przepis postępowanie to powinno być prowadzone ponownie przez organ I instancji (por. wyrok WSA z dnia 19 września 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, Lex nr 372513). Sąd nie podzielił jednak pozostałych zarzutów skargi, a zwłaszcza zarzutu dotyczącego uznania fundamentu pod maszyny za budowlę i obiekt budowlany tylko wtedy, gdy stanowi on całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć również budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, że obiekt nie będący ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, nie posiadający instalacji i urządzeń nie może być zakwalifikowany jako budowla, a w konsekwencji i obiekt budowlany. Brak instalacji i urządzeń nie pozbawia obiektu budowlanego charakteru budowli. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawierającym definicję budowli, w którym ustawodawca określił, że budowlami są obiekty budowlane nie będące budynkami, ani obiektami małej architektury, podając jednocześnie ich przykładowe wyliczenie, w którym wymienił wprost fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z akt sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że skarżąca wzniosła trzy fundamenty pod maszyny do obróbki mechanicznej metalu, które wraz z zamontowanymi na nich maszynami będą stanowić całość użytkową. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż prawidłowo organ uznał, że wybudowane fundamenty pod maszyny są budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza, że na ich wzniesienie inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji zaś wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje tryb wskazany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c i 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.