VII SA/Wa 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. C. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. C. - K. i J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...]; stwierdzającej na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1990r., nr [...]; udzielającej Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w [...] pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu - na okres czasowy - w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie tego, czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z porównania map przesłanych przy piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...]; oraz projektu budowlanego kwestionowana płyta balkonowa została zaprojektowana w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] (w mieszkaniu nr 5), zlokalizowanym obecnie na działce o nr ew. [...] w ścianie usytuowanej bezpośrednio w granicy z działką o nr ew. [...] (dawniej [...]) - nad którą przewidziano lokalizację spornej inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane, obowiązującym w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Warunek, o którym mowa mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdy wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca1999r., sygn. akt IV SA 935/96). Organ podkreślił, że w aktach omawianej sprawy brak jest informacji, aby inwestor wykazał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] (dawniej [...]), nad powierzchnią, której zaplanowano sporną płytę balkonową. Z kolei jak wynika z pisma [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia 9 września 2011r., znak: [...]; oraz dołączonej do niego kopii pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...]; w 1990r., w/w nieruchomość o nr ew. [...] (dawniej [...]) była własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Jednocześnie należy wskazać, że ani inwestor ani jego następcy prawni nie potrafili wykazać, że mieli w dniu 13 kwietnia 1990r., upoważnienie do korzystania z działki nr ew. [...] na cele budowlane. Właścicielka w/w nieruchomości – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ([...] nr [...]) nie wyrażała zgody na usytuowanie w/w płyty nad należącą do niej działką. W ocenie organu drugiej instancji w opisanych wyżej okolicznościach należało stwierdzić, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1990r., nr [...]; została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, wobec oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Odnosząc się do stanowiska odwołujących się organ drugiej instancji wskazał, że brak jest podstaw do powołania biegłego ponieważ z dokumentacji zebranej w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa płyta balkonowa zaprojektowana została nad powierzchnią działki o nr ew. [...] (dawniej [...]), a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga wiadomości specjalnych. Zdaniem organu także, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego przez organ wojewódzki przepisu art. 10 k.p.a. tj. uniemożliwienia stronom wzięcia udziału i możliwości wypowiedzenia się we wszystkich stadiach postępowania. W szczególności organ wojewódzki zawiadamiając pismem z dnia 15 grudnia 2009r., o wszczęciu omawianego postępowania poinformował strony o możliwości zapoznania się przez nie z aktami sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Nie budzi również wątpliwości to, że organem właściwym do orzekania niniejszej sprawie w I instancji jest - stosownie do art. 82 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku z art. 157 § 1 k.p.a. - Wojewoda [...]. Wreszcie, bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia własności budynku przy ul. [...] w [...] w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. C.-K. i J. K.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6,7,8 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane ponadto art. 77 i 80 k.p.a. Powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć wyłącznie ewidentnego bezprawia. Podkreślili, że nabyli mieszkanie z balkonem w dobrej wierze i zastosowanie powinna znaleźć w sprawie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., zgodnie z którą wykonanie inwestycji w zaufaniu do wydanego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem skarżących, Gmina [...] sprzedając lokal zalegalizowała balkon. Ponadto, balkon ze względu na stan zdrowia skarżącej, jest jej niezbędnie potrzebny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W toku niniejszego postępowania, wbrew zarzutom skarżących, przeprowadzono właściwe postępowanie dowodowe, a organ pierwszej instancji wykonał wskazania organu stopnia wojewódzkiego, który uchylił jego wcześniejsze rozstrzygniecie (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...]). Na podstawie analizy zebranych dokumentów w tym map geodezyjnych z początku lat 80- tych XX wieku, ustalono, że działki nr [...], [...] i [...] miały taki sam przebieg granic jaki mają w chwili obecnej. Prawidłowo ustalono w sprawie, że w dniu wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym – [...] kwietnia 1990r. obowiązywała: ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.) i Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz. U. nr 8 poz. 47 ze zm.). W dacie wydania decyzji dla terenu działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek przy ulicy [...] i sąsiednich działek nr [...] i [...] obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...] w [...] z dnia [...].02.1979 Nr 1 poz. 1, którego ważność została przedłużona uchwałą Nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1985r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1986r., a następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. Teren, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany był oznaczony symbolem - G 28 AUC MW - co oznaczało: "Administracja, usługi centrum - Administracja i usługi wymagające koncentracji w ośrodkach, wchodzące w program centralnego ośrodka dyspozycyjno - usługowego. Centralny ośrodek wymaga opracowania planu szczegółowego. Zmiana przeznaczenia terenu - spowoduje generalną przebudowę i modernizację terenów centrum miejskiego". Dla terenu obejmującego działki [...], [...], [...] nie sporządzono planu szczegółowego, który zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, powinien m. in. określać zasady kształtowania zabudowy. Bezsprzeczne jest, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja dopuściła do realizacji płyty balkonowej nad działką sąsiednią w budynku stojącym w ostrej z nią granicy. Właściciel owej sąsiedniej działki nr [...] - Spółka [...] Sp. z o.o. w toku postępowania podnosiła, że fakt wykonania otworu okiennego w ścianie szczytowej lokalu nr 5 budynku przy ul. [...] (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1989r.) oraz wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy tym otworze okiennym uniemożliwia zabudowę nieruchomości, która jest niezabudowaną działką w zwartej zabudowie w obszarze centrum miasta [...] stanowiącej tzw. plombę. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). W ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu drugiej instancji , zgodnie z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią, nad którą zgodnie z zatwierdzonym projektem miał zawisnąć objęty decyzją balkon. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] wymaganego zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji obiekt był własnością Skarbu Państwa, a ówcześnie jedynym ustawowym przedsiębiorstwem państwowym w [...] powołanym do zarządu mieniem komunalnym Skarbu Państwa był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Jednakże w przedmiotowym przypadku wykonanie płyty balkonowej w przestrzeni działki sąsiedniej nr [...] wymagało złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomością. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W toku niniejszego postępowania ustalono bezsprzecznie, że inwestor nie dysponował działką nr [...] stanowiącą własność Gminy [...] użytkowaną przez ówczesne Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. naruszała rażąco przepis art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, można mówić także w związku z wadami jakie podnosił w decyzji organ pierwszej instancji. W kontrolowanej w sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1990r, zawarto zastrzeżenie "Uwaga: - Decyzji nadaje się charakter tymczasowy". Takie rozstrzygnięcie stanowi wadę decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nie przewidywały wydawania tymczasowych decyzji. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, przewidywało realizację obiektów tymczasowych ale nakładało obowiązek ustalenia terminu, do którego będą mogły istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe. W przedmiotowej decyzji organ zawarł warunek - "wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu- na okres czasowy"- nie określił jednak żadnego terminu, czy to obowiązywania samej decyzji czy terminu istnienia zatwierdzonych i wykonanych w oparciu o decyzję robót budowlanych. W żadnym z obowiązujących ówcześnie przepisów nie istniał zapis dopuszczający wydanie decyzji opatrzonej klauzulą : "Decyzji nadaje się charakter tymczasowy", tym bardziej, że przywołane w podstawie prawnej decyzji przepisy - art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - nie przewidywały nadania decyzji charakteru tymczasowego. Ponadto, ówczesne przepisy techniczno - budowlane zawarte w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie przewidywały otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki - § 12, a tym bardziej w granicy działki z sąsiednią działką budowlaną. W tym stanie można wskazać na wydanie decyzji pozwolenia na budowę płyty balkonowej z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa, skoro te nie dopuszczają sytuowania otworów niezbędnych do funkcjonowania balkonu. Sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi, a także płyty balkonowej przy tym otworze, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych (por. wyrok z dnia 15 grudnia 2008r, sygn. akt VII SA/Wa 1662/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). W ocenie Sądu bezzasadne są tezy skarżących, co do tego, że przysługuje im ochrona praw nabytych, a sprzedaż mieszkania z balkonem dokonana przez Gminę legalizuje ów balkon. Wskazać należy, że powołana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego, nie spotkała się z aprobatą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie odnosi się do skutków faktycznych. Realizacja inwestycji stanowi zaś czynność faktyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005r.). Jak wskazano wyżej obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno- gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu właśnie takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Uznanie, że kontrolowana decyzja zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa jest uzasadnione w szczególności z punktu widzenia skutków społeczno gospodarczych jakie ona wywołuje. Pozostawienie jej w obrocie byłoby zaakceptowaniem tego, że dopuszczalne jest, dokonane z naruszeniem przepisów prawa, ograniczenie prawa własności w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, uniemożliwienie jej zabudowy w warunkach prawem przewidzianych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2005r. Sygn. akt. II OSK 1118/04). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).