VII SA/Wa 559/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa po rozpatrzeniu wniosków M. D. i M. H. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał że przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] nakazał J. K., M. H., M. D. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powstałych na tarasie znajdującym się na II piętrze budynku przy ul. W. [...] w W. poprzez wykonanie robót wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej w listopadzie 2004r. przez mgr inż. J. K., polegających na: 1) zdjęciu wszystkich warstw posadzki wraz z izolacją przeciwwodną i starym ociepleniem tarasu, 2) wykonaniu nowej izolacji termicznej na tarasie wraz z warstwą spadkową; 3) wykonaniu nowej izolacji przeciwwodnej wraz z obróbkami blacharskimi na krawędzi tarasu i wywinięciu jej na ścianę zewnętrzną pokoju przebudówki; 4) wykonaniu nowej wylewki cementowej na posadzkę tarasu; 5) wykonaniu nowej balustrady na tarasie nie niszcząc nowej izolacji; 6) wykonaniu remontu pokoju od strony ogrodu, pod dokładnym oczyszczeniu, osuszeniu i odgrzybieniu lokalu nr [...]; 7) naprawie murów i tynków zewnętrznych po osuszeniu i odgrzybieniu ścian zewnętrznych na wysokości III kondygnacji mieszkalnej. Po rozpatrzeniu odwołania M.H. M. D., J. K. od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] lipca 2005r. J. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...]. Pismem z dnia 1 października 2014r. M. H. oraz pismem z dnia 2 października 2014r. M. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosków M. D. i M. H. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2014r. postanowienie powołane na wstępie uzasadnienia. Uzasadniając ww. postanowienia organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] była już przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez GINB, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...]. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. W postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje analizy istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko tych, które strona wskazuje we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w dacie wydania decyzji przez GINB z dnia [...] sierpnia 2014r. to nie powstaną one również po jej wydaniu. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym w sytuacji gdy, żądanie dotyczy sprawy co do której rozstrzygnięcie już zapadło organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że wydając postanowienie w trybie art. 61 a § 1 kpa nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosków o stwierdzenie nieważności złożonych przez M. D. i M. H., albowiem w takim postępowaniu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postepowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Po rozpatrzeniu wniosków M. D. i M. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2014r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał argumentację prezentowaną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014r. Wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] była już przedmiotem postepowania nieważnościowego. W takiej sytuacji gdy żądanie dotyczy sprawy co do której rozstrzygnięcie już zapadło organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. H. wnosząc o jego uchylenie i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. , nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca poniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] o której wnosiła o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru budowlanego błędnie uznał, że obowiązek utrzymania budynku określony ww. decyzją, dotyczący utrzymania zarówno w części wspólnej jak i wyodrębnionych lokali w należytym stanie spoczywa na wszystkich współwłaścicielach budynku. Skarżąca twierdzi, iż brak było i jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego nakazującej m.in. jej - jako jednemu ze współwłaścicieli wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji w tym usunięcie "stwierdzonych nieprawidłowości powstałych na tarasie znajdującym się na II piętrze budynku przy ul. W. [...] w W. Strona skarżąca podała, że w sprawie dotyczącej braku podstawy prawnej i faktycznej do wydania błędnej – nieważnej decyzji istotne znaczenie ma opinia techniczno—prawna dotycząca postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w W. z dnia [...] maja 2014r. rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. W. M. i radcy prawnego I. K. . Zdaniem strony skarżącej z ww. opinii wynika jednoznacznie, że decyzja z dnia [...] lipca 2005r. winna być uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca podała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bez merytorycznego i należytego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżąca podniosła, że organ w obu postanowieniach ograniczył się tylko do formalnego aspektu sprawy bez jej merytorycznego rozpatrywania. Zdaniem strony skarżącej ograniczenie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o stwierdzenie nieważności tylko i wyłącznie do uchybień i wadliwości dotyczących kwestii proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a § 1 kpa, który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010r. VII SA/Wa 1154/10 ( lex nr 759871). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], utrzymującej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2005r. nr [...]. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego z inicjatywy J. K. prowadzonego przez GINB, który decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...]. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...]. Wskazać należy, iż jeżeli już raz na żądanie wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie ( vide: wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 547/08). W postępowaniu nieważnościowym organ badając decyzję w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i wskazanymi przez nią przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji lecz dokonuje analizy sprawy pod kątem istnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W tym miejscu podkreślić należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, kolejne postępowanie dotyczące te samej materii staje się niedopuszczalne. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010r. VII SA/Wa 1154/10 ( lex nr 759871). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że wnioski M. H. – sformułowane w piśmie z dnia 1 października 2014r oraz M. D.- w piśmie z dnia 2 października 2014r. zmierzają do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające wydane w oparciu o art. 61 a § 1 kpa, należało uznać za zgodne z prawem. Wskazane powyżej okoliczności stanowiły przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak więc należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). W takiej sytuacji, organ nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów (pod adresem kwestionowanej decyzji) i właściwie podjął postanowienie przewidziane w art. 61 a kpa. Reasumując podkreślić należy, iż niniejsza sprawa sprowadzała się jedynie do ustalenia, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skarga dotyczyła bowiem postanowienia wydanego w oparciu o art. 61 a § 1 kpa, a więc postanowienia o charakterze formalnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.