VII SA/Wa 562/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano -Mieszkaniowej" R." na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 262 § 2, art. 263 ust. 2 i art. 264 ust. 2 oraz art. 123 Kpa w zw. z art. 81 c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. - zobowiązał Prezesa Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "R." do wpłacenia zaliczki w wysokości [...] złotych na pokrycie kosztów postępowania, tj. wykonania za zobowiązanego, wymaganej oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, czy część hallu na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w W. wykorzystywanego na sklep przemysłowo-spożywczy, spełnia warunki techniczne i normy obowiązujące w tym zakresie dla tego typu pomieszczeń, jak również, czy nie narusza interesu osób trzecich, wraz z opiniami: rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych, rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy - w terminie 14 dni od dnia kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. nałożono na właściciela budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. obowiązek wykonania w/w oceny technicznej. Obowiązek stał się wymagalny 22 września 2004r. i nie został wykonany do dnia dzisiejszego przez zobowiązanego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz na podstawie art. 262 § 2, art. 263 § 2 i art. 264 § 2 Kpa w zw. z art. 83 ust. 2 i art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "R." w W. - uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2004r. w części dotyczącej wskazania podmiotu zobowiązanego i w tym zakresie obowiązek wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, tj. wykonania za zobowiązanego wymaganej oceny technicznej nałożył na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "R.". Natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji, na podstawie art. 262 § 2 i 263 § 2 Kpa, prawidłowo nałożył obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Jednakże przedmiotowy obowiązek został nałożony na niewłaściwy podmiot, ponieważ art. 81 c prawa budowlanego uprawnia organ do nałożenia określonego obowiązku na jeden z trzech, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie podmiotów, tj. uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Właścicielem obiektu w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "R." jako osoba prawna, nie zaś jej prezes. Prezes jest członkiem jednego z organów Spółdzielni, jakim jest zarząd. Tak więc to na Spółdzielnię powinien zostać nałożony obowiązek wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów oceny technicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "R." w W., zarzucając naruszenie art. 262 § 1 i 2 oraz art. 263 § 2 Kpa w zw. z art. 81 c ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 139 Kpa oraz interesu prawnego strony poprzez nałożenie obowiązku finansowego pomimo sprzeciwu Spółdzielni, co do istnienia obiektu, który stał się przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania oraz pomimo podjęcia przez Spółdzielnię działań zmierzających do usunięcia tego obiektu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez wiedzy i zgody Spółdzielni, a obecny jego użytkownik – T. C. użytkuje go bez żadnego tytułu prawnego (brak umowy cywilno-prawnej). Ponadto nie wnosi ona żadnych opłat z tytułu użytkowania tej powierzchni. Spółdzielnia nie podjęła żadnej decyzji, co do zmiany sposobu użytkowania tej części budynku. Spółdzielnia uzależniła swoją zgodę na prowadzenie sklepu od zawarcia stosownej umowy oraz od przedstawienia przez użytkownika wymaganej przez organ nadzoru budowlanego oceny technicznej wraz z opiniami. T. C. nie spełniła tych wymagań, w związku z powyższym Spółdzielnia wezwała ją do wstrzymania użytkowania części holu przeznaczonej na sklep, a następnie do usunięcia przedmiotowego sklepu z holu budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że błędnie rozpoznał zażalenie wniesione przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowa "R." na postanowienie organu I instancji Nr [...], ponieważ od postanowienia wydanego w trybie art. 262 § 2 Kpa zażalenie nie przysługuje. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 396/04, w którym Sąd stwierdził, że zażalenie wyszczególnione w art. 264 Kpa nie może mieć zastosowania do art. 262 § 2. Artykuł 264 Kpa odnosi się bowiem do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Zaliczka natomiast z art. 262 § 2 stanowi tylko składnik kosztów postępowania i pobierana jest w toku trwającego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 262 § 2 Kpa w uzasadnionych wypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Zaliczka określona w tym przepisie stanowi wyłącznie składnik kosztów postępowania i pobierana jest w toku trwającego postępowania administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 262 § 2 Kpa, określające jedynie wysokość zaliczki nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Na brak możliwości złożenia zażalenia na takie postanowienie zwraca uwagę B. Adamiak i J. Borkowski (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - Wydawnictwo CH Beck Warszawa 1998r, s. 974). W związku z powyższym, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "R." zażalenia (patrz: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), dlatego zdaniem Sądu postanowienie organu II instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane bez podstawy prawnej. Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że nakaz wpłacenia zaliczki określony w postanowieniu organu I instancji został skierowany do prezesa Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "R.", a więc organu Spółdzielni. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Na podstawie art. 11 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (tekst jednolity: Dz. U. 2003r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) spółdzielnia nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 29 Kpa w zw. z art. 11 § 1 prawa spółdzielczego, stroną postępowania administracyjnego jest Spółdzielnia jako osoba prawna. Dlatego wskazanie w postanowieniu organu I instancji jako adresata - prezesa Spółdzielni jest równoznaczne ze skierowaniem aktu administracyjnego do osoby nie będącej stroną w sprawie. Tym samym zaistniała podstawa z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa do stwierdzenia nieważności postanowienia Nr [...] wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Ponadto Sąd uchylił postanowienie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nałożył na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "R." obowiązek dostarczenia oceny technicznej części hallu wraz z opiniami rzeczoznawców. Postanowienie to zostało wydane w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części hallu na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. wykorzystanego na sklep przemysłowo-spożywczy, w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, który odnosi się do procesu budowlanego w zakresie jakości materiałów budowlanych i związanym z tym sposobem wykonania prac budowlanych. Przepis ten natomiast w ogóle nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wydając postanowienie Nr [...] zastosował błędną podstawę prawną, gdyż podstawą nałożenia takiego obowiązku w sprawie zmiany sposobu użytkowania winien być art. 50 ust. 3 prawa budowlanego. W dacie wydania w/w postanowienia obowiązywał przepis art. 71 prawa budowlanego, który bezpośrednio odnosił się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie bezspornie postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. art. 71 ust. 3). A więc w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - w niniejszej sprawie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części hallu -ustawa Prawo budowlane odsyła bezpośrednio m.in. do art. 50, który z kolei w ust. 3 stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest samodzielną podstawą prawną nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w przypadku dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nałożenie w/w obowiązku ma ścisły związek z uprzednim wydaniem w trybie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego hallu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.