VII SA/Wa 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") nr [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku magazynowo–składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...], gm. [...], przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...]. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej również "PINB") decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Pismem z 2 października 2014 r. [...] i [...] wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności wybudowanego budynku przy ul. [...] z warunkami pozwolenia na budowę. 3. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo – składowego. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył [...]. W piśmie z 13 października 2015 r. wniósł o przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo-składowego. Wnioskodawca twierdził, że w przypadku przedmiotowego obiektu doszło do bezprawnej zmiany sposobu jego użytkowania, a konsekwentnie również do braku zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. [...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. Kolejno, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2016 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/16, uchylił oba zaskarżone postanowienia i wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", może nastąpić tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków, ani ocen dotyczących meritum żądania i na ich podstawie dokonywać oceny przymiotu strony wnioskującej o wszczęcie postępowania. 2. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2015 r. umarzającej postępowanie nadzorcze. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., 1332 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.". W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czyli nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tymczasem, organ stopnia podstawowego uznał, że kontrolowana inwestycja został zbudowana zgodnie z projektem, posiada pozwolenie na użytkowanie i jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Organ pierwszej instancji analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, że zarówno Starosta [...], jak i PINB, byli przekonani, że przedmiotem rozstrzygnięć jest obiekt wybudowany na potrzeby funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Tymczasem, skarżąca przechowuje w ww. budynku elementy techniczne (profile aluminiowe, diody i lampy ledowe), których nie sposób uznać za płody rolne. W rezultacie – w ocenie organu wojewódzkiego – PINB umarzając postępowanie nie dokonał całościowej i kompleksowej analizy materiału dowodowego (faktycznie nie dokonał żadnej analizy materiału dowodowego), a jego rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie. PINB powinien był rozważyć, czy skarżąca nie zmieniła sposobu użytkowania obiektu, zwłaszcza w kontekście obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działek nr ewid. [...] i [...] przewidywał funkcję rolniczą. 3. Od powyższej decyzji [...] WINB odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organ kwestionowanym rozstrzygnięciem obraził również przepisy prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. regulującego skutki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 4. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając swoją decyzję, GINB zgodził się z oceną organu wojewódzkiego, że PINB umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe nie dokonał całościowej, rzetelnej i kompleksowej analizy materiału dowodowego, a jego rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie. W konsekwencji PINB nie przeprowadził postępowania w sposób należyty i nie dokonał dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem organu drugiej instancji decyzja PINB z [...] czerwca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a., a tym samym jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem organu drugiej instancji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego przez proste ich zestawienie ze sobą, a nie przez dokonanie wyrafinowanej wykładni przepisów. Jednocześnie, aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że kwestionowana decyzja wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. 5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 30 stycznia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z [...] października 2017 r. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 71 ust. 1 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wynajęcie pomieszczenia innemu podmiotowi, który wykorzystuje pomieszczenia magazynowe do przechowywania innych przedmiotów niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w rozpoznawanej sprawie, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji nr [...] o umorzeniu w całości postępowania przez PINB, pomimo braku naruszenia przepisu materialnoprawnego; 3) art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że naruszenie przepisu procesowego może stanowić rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. 1. Odpowiadając w dniu 1 marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 2. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. 3. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Tym samym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. W tym miejscu Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi jeszcze, gdy w subiektywnym przekonaniu strony miało miejsce działanie organu administracji niezgodne z prawem (contra legem lub praeter legem) i uznawane przez stronę za poważne lub szczególnie dotkliwe. Zarówno nauka prawa, jak i sądy administracyjne przyjmują zgodnie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) charakter przepisu, który został naruszony, (b) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. możność wystąpienia takich skutków wywoływanych przez kwestionowaną decyzję, które pozwalają na zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2725/15). Przede wszystkim więc, dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie ma też charakter przepisu, który zdaniem strony skarżącej został naruszony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, lecz jest jasny dla każdego rozsądnego adresata przepisu. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych nieabsurdalnych wyników wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie mamy do czynienia z pierwszą przesłanką rażącego naruszenia normy prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; także wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16). Kolejno warunkiem stwierdzenia nieważności musi być oczywistość i bezsporność naruszenia prawa. W tym przypadku odnosimy się nie tyle do prawa mającego zastosowanie w określonym przypadku, ale do faktów mających być przedmiotem kwalifikacji prawnej w badanej decyzji. Warunek ten polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (vide: wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 190/12; z dnia 8 września 2009 r., sygn. II GSK 1061/08; z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16). Trzecią wreszcie konieczną przesłanką nieważności, jest również wystąpienie takich skutków społecznych lub ekonomicznych, których w państwie prawnym nie sposób zaakceptować ani tolerować. Chodzi zatem o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Mogą to być skutki prawne określonego aktu, albo konsekwencje faktyczne: ekonomiczne, społeczne itp., ale i w tym przypadku liczy się ich ranga społeczna. Innymi słowy, za rażąco naruszającą prawo powinna być uznana taka decyzja (akt), której konsekwencje gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności lub podstawowych wartości konstytucyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497) oraz z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16). Dodatkową okolicznością wymagającą wyjaśnienia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można stwierdzić jedynie, gdy doszło do rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego, czy też takie rozstrzygnięcie może zapaść w przypadku rażącego naruszenia przepisu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne udzielające odpowiedzi na tak postawione pytanie najczęściej wybierają drugie rozwiązanie spośród wymienionych i przyjmują, że nieważność decyzji lub innego aktu administracji publicznej może być konsekwencją rażącego naruszenia przepisów postepowania. Miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14, LEX nr 2002570, wyraźnie stwierdzono, że przyczyną powstania wad decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, co wymaga szczególnego podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (patrz też: glosa aprobująca do ww. wyroku NSA - Klat-Górska w: Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych, 2016, 23, s. 129-137). 4. Przyjmując przedstawione zasady za kryterium oceny zaskarżonej decyzji Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że [...] WINB prawidłowo zinterpretował i zastosował przesłanki nieważności występujące w decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2015 r. i dlatego GINB zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a konsekwentnie, pośrednio potwierdził też prawidłowość decyzji PINB. Uzasadniając przedstawione stanowisko Sądu należy stwierdzić, że w przypadku wskazanej decyzji PINB rażąco został naruszony art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten jest sformułowany w sposób generalny i abstrakcyjny, ale nie ma powodu, aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie tego przepisu wymagało niezwykłych i wyrafinowanych środków interpretacyjnych. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do uznania, że wskazany przepis mógł budzić wątpliwości interpretacyjne. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że w toczącym się postępowaniu nie można zidentyfikować przedmiotu tego postępowania, a więc na przykład określonego zachowania człowieka, które jest istotne prawnie, albo majątkowego przedmiotu materialnego, korzystanie z którego lub obrót którym jest regulowany przez przepisy prawa (patrz np. T. Chauvin i inni, Wstęp do prawoznawstwa, 12. wydanie, Warszawa 2018, s. 276). W sprawie sposobu użytkowania budynku magazynowo–składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...], gm. [...], przy ul. [...], przedmiot postępowania był oczywisty. Wybudowany zgodnie z prawem budynek magazynowo-składowy, z założenia realizowany w zabudowie zagrodowej, miał służyć - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - rozwijaniu produkcji rolnej i innym celom rolnym. Skarżąca kwestionuje stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie zgodności sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z miejscowym planem, ale nie wskazała innej, odmiennej treści postanowień planu, która jej zdaniem byłaby prawidłowa. Jednocześnie nie ma wątpliwości, że przedmiotowy budynek pełni faktycznie inne cele. Z akt sprawy wynika, że służy celom magazynowym oraz produkcyjno-usługowym w zakresie obróbki metali nieżelaznych, a także produkcji lub konserwacji lub naprawy urządzeń elektrotechnicznych - lamp LED produkowanych przez [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...]. Symbole producenta lamp (logo lub znak towarowy) są nawet umieszczone na szczycie jednej ze ścian przedmiotowego budynku (patrz m.in. materiał fotograficzny na kartach 6 oraz 7 [odrębna numeracja] akt administracyjnych). Z przepisów prawa budowlanego wynika również, że sposób użytkowania budynku określony w projekcie budowlanym i potwierdzony w pozwoleniu na użytkowanie nie jest zgodny z rzeczywistymi funkcjami obiektu. Przedmiotem postępowania kontrolnego były zatem również konkretne zachowania użytkowników obiektu. W przedstawionym stanie rzeczy nie może być zatem wątpliwości, że mamy do czynienia zarówno z przedmiotem materialnym (budynek wraz z infrastrukturą), jak i przedmiotem w sensie prawnym - zachowaniami właścicieli i użytkowników budynku niezgodnymi z prawnie przesądzonym sposobem użytkowania obiektu. Stwierdzenie zatem bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego powinno więc budzić istotne zastrzeżenia. Spełniona jest także druga przesłanka nieważności, a mianowicie oczywistość i bezsporność naruszenia prawa. Występuje ona zarówno w odniesieniu do przepisów ustawowych, a ściśle rzecz ujmując, przepisów ustawy Prawo budowlane o sposobie użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 oraz art. 71 i nast. pr.bud.), a także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. prawa miejscowego. W przedstawionej sytuacji należy również stwierdzić, że skutki gospodarcze naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nie mogą być zaakceptowane w państwie respektującym konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jeśli bowiem powyższe ustalenia faktyczne są prawidłowe, to organ powinien stwierdzić wyraźną niezgodność faktycznego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Złożenie zatem przez skarżącą we wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, a także wniosku o pozwolenie na użytkowanie oświadczenia o planowanym sposobie wykorzystania dla celów gospodarki rolnej, może mieć charakter działania mającego na celu obejście prawa, tj. osiągnięcie skutku wprost zabronionego przez przepisy prawa obowiązującego. Nie może budzić wątpliwości obowiązek właściwego organu nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego, a także prawnych konsekwencji niezgodności działań skarżącej z przepisami prawa, jeśli taka niezgodność byłaby potwierdzona. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez PINB w decyzji nr [...] z [...] czerwca bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo-składowego w [...] przy ul. [...] i wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiło rażące naruszenie prawa. W związku z tym organ pierwszej instancji ([...] WINB) zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji nr [...], a organ odwoławczy (GINB) zgodnie z prawem utrzymał ją w mocy. 5. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.