VII SA/Wa 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi U. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku U. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. S. i J. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...],[...] we wsi J. gmina R. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do treści art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając pojęcie strony postępowania, interesu prawnego oraz interesu faktycznego. Następnie organ powołując się na treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania prawne Wojewoda stwierdził, że działka nr [...], której współwłaścicielką jest U. P. znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Działka nr [...] oddzielona jest od działek inwestycyjnych ulicą S. czyli drogą wewnętrzną znajdującą się we władaniu gminy Raszyn. Działka nr [...] jest działką niezabudowaną i została przeznaczona pod poszerzenie ulicy Skrajnej stanowiącej dojazd do projektowanej inwestycji. Poprzez ulicę Skrajną został zapewniony dostęp do drogi publicznej (ulicy W.j). Organ podkreślił, iż dojazd do działek inwestora, został zapewniony wyłącznie przez ul. S. i w żaden sposób nie narusza prawa własności działki należącej do skarżącej. W ocenie Wojewody [...] U. P. nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji gdyż nie była stroną postępowania zakończonego tą decyzją oraz nie wskazała, konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wniosku U. P. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż wszczęcie takiego postępowania zależy wyłącznie od uznania organu, który samodzielnie przesądza, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego. Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest zarówno podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu jak i na wniosek U. P., która nie legitymuje się interesem prawnym i nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia U. P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji celem ustalenia, czy U. P. jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w szczególności poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. U. P. odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia [...] października 2012r przedstawiając akt notarialny z dnia [...] listopada 2010 r., z którego wynika, że przysługuje jej prawo własności m.in. do działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], spośród których w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się działka nr ewid. [...] (przeznaczona na poszerzenie drogi wewnętrznej). Wskazana powyżej działka nr ewid. [...] jest oddzielona od działek inwestycyjnych działką drogową nr ewid. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że należąca do skarżącej działka nr ewid. [...] jest działką niezabudowaną, nie posiadającą charakteru działki budowlanej i przeznaczona została pod poszerzenie drogi wewnętrznej dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie powoduje jakiekolwiek ograniczenia - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Oznacza to, że U. P. z tytułu posiadania działki nr ewid. [...] nie przysługuje przymiot strony i nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego pozostałe działki należące do U. P. również nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania U. P. za stronę postępowania. Organ odwoławczy, w odniesieniu do zarzutów zażalenia, wyjaśnił, że ze względu na swój ogólny charakter, art. 5 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. W związku z tym, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawca powinien wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że jest ograniczony w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z przepisu § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania adresowanego do inwestora zmierzającego wznieść budynek, zaś kwestią wtórną jest określenie minimalnych parametrów technicznych precyzujących to wymaganie. Charakter tego unormowania sprawia, że w oparciu o jego treść można dokonywać analizy projektu zagospodarowania terenu - pod kątem zapewnienia projektowanemu obiektowi budowlanemu odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania nadzorczego. Ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, a nie o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U.P.. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., a w związku z tym uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., a także w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, a w związku z tym nieuwzględnienie, że interes prawny może być uzasadniany powołanymi przez skarżącą przepisami prawa cywilnego oraz przepisami prawa budowlanego; 3) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, jak również pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji części argumentacji skarżącej wskazującej na przepisy prawa, z których wywodzi swój interes prawny; 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w związku z błędnym ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że - niezależnie od tego, czy organy I i II instancji uznały skarżącą za stronę postępowania - w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia z urzędu przez organ I instancji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jak stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: "Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia (...) może przesądzić o wadliwości decyzji". Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...],[...] we wsi J. gmina R. z powodu uznania, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją, który nie wykazał swego indywidualnego, własnego interesu prawnego. Odmowa wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest pogląd (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06), że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jej zasadniczego problemu, którym jest problem udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ administracji powołał się na brak legitymacji procesowej skarżącej wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji i jego wywody w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Skarżąca nie wykazała skutecznie, że inwestycja realizowana na działkach nr ew. [...],[...], oddziałuje na nieruchomość nr ew. [...] której jest właścicielką. Bezspornym jest, iż spośród wszystkich działek stanowiących własność skarżącej najbliżej kwestionowanej inwestycji leży działka nr ew. [...]. Działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi lecz oddzielona jest od nich działką drogową nr ew. [...] ( ulicą S. czyli drogą wewnętrzną znajdującą się we władaniu gminy R. ). Działka nr [...] będąca współwłasnością skarżącej jest działką drogową, niezabudowaną co wynika z przedłożonego przez skarżącą aktu notarialnego z dnia [...].11.2011r, którym skarżąca nabyła przedmiotową działkę. Z aktu notarialnego wynika również, iż działka nr ew. [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi wewnętrznej, zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010r. Wbrew twierdzeniom skarżącej projektowana inwestycja nie narusza prawa własności skarżącej do działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy inwestycja realizowana jest na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], które nie graniczą bezpośrednio z działką należącą do skarżącej. Projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ulicy S. ( drogi wewnętrznej znajdującej się we władaniu gminy R. ). Skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 140 kodeksu cywilnego wskazując, że dojazd do planowanej inwestycji drogą wewnętrzną znajdującą się we władaniu gminy R., odbywa się z naruszeniem granicy działki nr ew. [...] przylegającej do tej drogi. Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia granicy działki stanowiącej jej własność ma charakter cywilnoprawny do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane bowiem organ trafnie ocenił krąg podmiotów uznawanych za strony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., a także w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie. Projektowana inwestycja nie narusza prawa skarżącej do działki nr [...] natomiast naruszenie granicy działki nr [...] stanowi sprawę cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych. Merytoryczne zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podlegają ocenie na etapie postępowania zakończonego rozstrzygnięciem formalnym odmawiającym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Za niezasadny należy uznać zarzut sformułowany w pkt 5 skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że - niezależnie od tego, czy organy I i II instancji uznały skarżącą za stronę postępowania - w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia z urzędu przez organ I instancji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można zarzucać organowi braku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż wszczęcie takiego postępowania nadzwyczajnego zależy wyłącznie od uznania organu, który samodzielnie przesądza, czy zaistniały przesłanki do jego wszczęcia. Podnoszone w skardze zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegają badaniu w przypadku odmowy wszczęcia postępowania. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.