VII SA/Wa 565/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D P na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomieszczenia gospodarczego skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D P od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazującej D P rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Majowej [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...]WINB", podał, że w dniu [...] września 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - dalej "PINB", wpłynął wniosek M K w sprawie samowolnie wybudowanej przez D P komórki na działce przy ul. [...] w [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r. stwierdzono, że na terenie nieruchomości istnieje drewniane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,60 m x 2,60 m, które, według oświadczenia inwestorki, zostało wybudowane w 2012 r. Na budowę przedmiotowej komórki nie przedłożono zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ powiatowy nałożył na D P obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w treści tego postanowienia, jednakże dokumenty te nie zostały przez zobowiązaną przedłożone. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazał D P rozbiórkę przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. D P złożyła w odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB została wydana prawidłowo. Przedmiotem postępowania jest pomieszczenie gospodarcze zrealizowane przez D P, według jej oświadczenia - w 2012 r. Z uwagi na nieprzedłożenie w toku czynności kontrolnych zgłoszenia zamiaru realizacji tej inwestycji, organ powiatowy uznał, iż wskazany wyżej obiekt powstał bez wymaganego prawem zgłoszenia i podjął postępowanie w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego; wobec nieprzedłożenia przez inwestorkę dokumentów wymaganych postanowieniem nr [...] PINB orzekł nakaz rozbiórki spornego pomieszczenia gospodarczego. [...]WINB przywołał art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31". Art. 29 - 31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy uznał, iż inwestorka zobowiązana była zgłosić zamiar wybudowania spornego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 2,60 m x 2,60 m (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) wobec czego zasadne jest podjęcie działań w oparciu o art. 49b wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. [...]WINB wyjaśnił, iż z uwagi na zarzuty dotyczące zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o informacje związane z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W związku z powyższym, do akt sprawy załączono kopię tego rozstrzygnięcia, z którego wynika, że Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...]z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie budowy wiaty gospodarczej oraz budynku gospodarczego usytuowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Z decyzji tej wynika, iż w dniu [...] października 2013 r. D P zgłosiła zamiar budowy wiaty garażowej oraz pomieszczenia gospodarczego drewnianego usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na upływ terminu na wniesienie skutecznego sprzeciwu wobec powyższego zgłoszenia Wojewoda [...] zobligowany był do umorzenia postępowania przed organem I instancji, wskazując jednocześnie, że "zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy obecnie do kompetencji organów nadzoru budowlanego, bowiem zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, że wykonana przez inwestora inwestycja odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane". Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, iż inwestorka dokonała zgłoszenia przedmiotowego obiektu w dniu [...] października 2013 r., co wynika z treści decyzji Wojewody [...] nr [...], a zatem po jego rzeczywistej realizacji. Wcześniejsze istnienie spornego pomieszczenia gospodarczego potwierdziła sama skarżąca jak również czynności kontrolne przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] października 2013 r. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego: "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, uznać należy, że sporny obiekt powstał bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru jego realizacji wobec czego w ocenie [...]WINB zasadne było podjęcie postępowania w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. [...]WINB podkreślił, że postępowanie mające na celu legalizację obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. W sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów uznać należy, iż nie jest zainteresowany legalizacją obiektu, co z kolei powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu; o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 798/11). [...]WINB wskazał, iż w przypadku nieprzedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji jest obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1007/11: "Z brzmienia art. 49b Prawa budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że organ ma obowiązek wszcząć procedurę legalizacyjną w sytuacji, gdy strona nie jest nią w ogóle zainteresowana. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że w sytuacji gdy D P nie zamierzała wypełnić obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] organ I instancji nie mógł podjąć rozstrzygnięcia innego niż zaskarżone. Odnosząc się do kwestii dotyczących opłaty za wykonanie kserokopii "dwóch kartek papieru" organ poinformował, że zgodnie z art. 73 kpa, strona ma prawo wglądu w akta i sporządzania z nich notatek, odpisów i kopii. Pracownicy organu powiatowego nie są zobowiązani do nieodpłatnego wykonywania kopii dokumentów na żądanie osoby zainteresowanej. Odnosząc się natomiast do wysokości opłaty za wykonaną na rzecz skarżącej usługę, [...]WINB wskazał, iż jest ona ustalana wewnętrznym zarządzeniem organu powiatowego (czynność wewnątrzorganizacyjna), zatem wszelkie uwagi w tej sprawie powinny być kierowane do PINB w [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D P nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. 6. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazującą D P rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które to przepisy umożliwiają wykonywanie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Skoro w toku prowadzonego postępowania organ powiatowy uznał, iż inwestorka zobowiązany była zgłosić zamiar wybudowania spornego pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 2,60 m x 2,60 m zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec czego zasadne było podjęcie działań w oparciu o art. 49b tej ustawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: (1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; (2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; (3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Nie budzi w sprawie wątpliwości, że inwestorka D P nie dokonała skutecznego zgłoszenia na budowę przedmiotowego obiektu, co oznacza, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, a zatem zasadne było podjęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 - 51. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach wykonywania "innych robót budowlanych" niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinny dążyć do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, a dopiero po stwierdzeniu, iż nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, orzekać o rozbiórce. Podkreślenia wymaga, iż zalegalizowanie obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, jest możliwe pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w przepisie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to zatem, że legalizacja wybudowanego bez zgłoszenia obiektu budowlanego jest dopuszczalna, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, niezbędne są również odpowiednie szkice, projekt zagospodarowania działki oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane, a także opłata legalizacyjna (art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nie spełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji powoduje po stronie organu obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast spełnienie w/w obowiązków nałożonych w drodze postanowienia powoduje legalizację samowoli. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że inwestorka – D P nie spełniła w terminie obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. nie przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, do czego została zobowiązana postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2014 r. Słusznie zatem organ uznał, że niewywiązanie się przez inwestorkę z obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zmierzających do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego spowodowało po stronie organu obowiązek zastosowania art. 49b ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika z akt sprawy, D P dokonała zgłoszenia przedmiotowego obiektu w dniu [...] października 2013 r., na co wskazuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], a zatem już po jego rzeczywistej realizacji. Wcześniejsze istnienie przedmiotowego obiektu potwierdziła zarówno sama D P jak również czynności kontrolne przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] października 2013 r., a zatem w dniu poprzedzającym zgłoszenie. Podkreślić równocześnie należy, że możliwość legalizacji obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej jest wyłącznie uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. Jeśli więc inwestor nie wykonuje obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, czyli nie korzysta z uprawnienia, należy uznać, że nie jest zainteresowany legalizacją obiektu. Skutkuje to wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu, przy czym, o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu administracji, co wprost wynika z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do skargi stwierdzić należy, iż jest ona niezasadna. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.