VII SA/Wa 567/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 567/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].09.2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - w wyniku wniesienia wniosku przez B. J. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. nr PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku socjalnego wraz z pomieszczeniem warsztatowym położonego na działce nr [...] wchodzącej w skład bazy produkcji kruszyw mineralnych przy ul. [...] w miejscowości K., gm. K. [...] września 2007r. B. J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dalej organ przywołał treść art. 157 § 2 i 28 kpa i wskazał, że w świetle przyjętej linii orzeczniczej definiując pojęcie strony postępowania ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Interes prawny ma charakter materialno prawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. O fakcie czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek socjalny wraz z pomieszczeniem warsztatowym położonym na działce nr [...] wchodzącej w skład bazy produkcji kruszyw mineralnych został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego -1 - stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Powiatu S. o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2004r. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę K. J. nie była uznana za stronę postępowania. Nie została również uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczna PINB z [...] .04.2006r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku socjalnego wraz z pomieszczeniem warsztatowym położonego na działce nr [...] wchodzącej w skład bazy produkcji kruszyw mineralnych. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 70 m po przekątnej od granicy należącej do B. J. nieruchomości znajdującej się na działce nr [...]. Ponadto obie nieruchomości oddziela działka nr [...] stanowiąca drogę gminną. Wnioskodawczyni nie była stroną w postępowaniu dotyczącym wydanego pozwolenia na budowę. B. J. podnosi szereg kwestii dotyczących naruszenia jej własności poprzez niewłaściwy sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Organ zauważył jednak, że wobec faktu, że wszelkie inwestycje na tej nieruchomości zrealizowane zostały na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę wnoszone przez skarżącą żądania są niezasadne. Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują, że B. J. jeżeli nawet posiada interes faktyczny nie może go poprzeć przepisem prawnym dającym podstawę do uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa uprawniającym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] - po rozpoznaniu odwołania B. J.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z linią orzecznictwa zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania musi wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły odstępstw od zatwierdzonego -2- projektu budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że co do zasady pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny czy faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw został dodany art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten jest przepisem szczególnym i wyłącza stosowanie art. 28 kpa. W świetle powyższego B. J. nie jest uprawniona do występowania w charakterze strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Powiecie S. z dnia [...] 04.2006r. B. J. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podtrzymuje zarzut nieważności pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej sp. K. obciążającej jej własność działalności bazy składowiska odpadów i bazy kruszywa z odpadów budowlanych nieposiadającej pozwolenia lokalizacyjnego środowiskowego, konserwatorskiego ani budowlanego, jako właścicielka nieruchomości zabytkowej, na której znajdują się nielegalne urządzenia ściekowe bazy K. nie posiadającej jej zgody na użytkowanie jej nieruchomości. Decyzja została wydana z naruszeniem zasady bezstronności, natomiast decyzja PINB narusza jej własność, prawo budowlane, ustawę o ochronie zabytków i prawo ochrony środowiska. Potwierdza to stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy stwierdzenie legalności wniosku budowy oraz stanu zagospodarowania. Służby nadzoru budowlanego na żadnym etapie nie zbadały zgodności budowy z przepisami prawa. Bezpodstawne - w ocenie skarżącej - jest twierdzenie organu, że nie posiada ona przymiotu strony w sytuacji, gdy jej nieruchomość jest obciążona budową. Przedmiotowe przedsięwzięcie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wymagało szeregu uzgodnień, które nie zostały dokonane. -3- W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dnia [...] sierpnia 2011r. do akt sprawy wpłynął wniosek Fundacji [...] z siedzibą w S. o dopuszczenie jej do udziału w sprawie wraz z wnioskiem o odroczenie rozprawy, wskazując na konieczność zapoznania się Fundacji z wnioskami inwestora, pozwoleniami i decyzjami organów architektoniczno - budowlanych oraz w związku z niezakończeniem postępowań zależnych dotyczących uzgodnień sanitarnych. Na rozprawie dnia 1.09.2011 r. Sąd dopuścił w/w Fundację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania uznając, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Z zapisów zawartych w dziale 3 rejestru wynika, że celami Fundacji jest m.in. ochrona przyrody i środowiska oraz ochrona zabytków. W aktach sprawy znajduje się także decyzja z dnia 1 lipca 1987r. w sprawie wpisania pałacu wraz z parkiem w K. Gm. K. , do rejestru zabytków, która to nieruchomość położona jest w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana została inwestycja. Powyższe uzasadnia przyjęcie przez Sąd stanowiska, że Fundacja jest organizacją społeczną, która występuje w sprawie dotyczącej jej statutowej działalności. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku organizacji o odroczenie rozprawy. Art. 109 i 110 P.p.s.a enumeratywnie wymienia przyczyny uzasadniające odroczenie rozprawy i są to: - nieprawidłowość zawiadomienia którejś ze stron, -nieobecność strony lub pełnomocnika wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, - konieczność zawiadomienia o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu. Wskazane przez Fundację przyczyny, dla których rozprawa miałaby ulec odroczeniu nie może odnieść takiego skutku. -4- Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 P.p.s.a. sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu - co należy podkreślić - jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Powiecie S. z dnia [...] .04.2006r. Tą ostatnią decyzją organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku socjalnego wraz z pomieszczeniem warsztatowym położonego na działce nr [...] wchodzącej w skład bazy produkcji kruszyw mineralnych w miejscowości K. Jak trafnie podkreślił organ w niniejszej sprawie - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - zgodnie z treścią art. 157§2 kpa wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. A zatem podstawowym obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy wnoszący go podmiot posiada przymiot strony. Co do zasady ustawodawca określił, że stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Ograniczenie to - jak słusznie podkreślił organ administracji - odnosi się jedynie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z -5- warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Godzi się zauważyć, że w tym zakresie wielokrotnie zajmował stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny i ostatecznie utrwalił się pogląd, że art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, (tak NSA w wyroku z dnia 29.12.2010r. w sprawie I OSK 1010/09, LEX nr 838818). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu [...] "[...] " Sp. z o.o. bazy produkcji kruszyw mineralnych tj. budynku socjalnego wraz z pomieszczeniami warsztatowymi węzła betoniarskiego wiaty magazynowej wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i [...]. w miejscowości K. Z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 12.04.2006r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji w sposób prawidłowy organ ustalił krąg stron postępowania wskazując, że podmiotem posiadającym taki przymiot jest jedynie inwestor. Decyzja kontrolowana przez Sąd została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania - nieważnościowego jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, w którym organ zobowiązany jest ustalić ponownie krąg stron jednakże postępowanie to ściśle wiąże się z postępowaniem przeprowadzonym w trybie zwykłym skoro obowiązkiem organu jest ustalenie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji W konsekwencji Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazujący, że pomimo, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 p.b. A zatem stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest jedynie -6- inwestor (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.06.2010r. w sprawie VII SA/Wa 650/10, lex 644035). Dla uzasadnienia słuszności tego stanowiska dość jedynie wskazać, że skoro ustawodawca ograniczył krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie toczącym się w trybie zwykłym jedynie do inwestora to tym więcej zasada ta powinna mieć zastosowanie do ustalania kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym, którego zadaniem jest badanie decyzji z punktu widzenia przesłanek z art. 156 §1 kpa a zatem w węższym zakresie niż w trybie zwykłym. W konsekwencji zatem w sposób prawidłowy organ przyjął, że skarżąca B. J. nie posiada przymiotu strony a zatem nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...].04.2006r. nr [...]. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostają również podnoszone przez skarżącą w niniejszej sprawie zarzuty. Skoro ustawodawca ograniczył krąg stron jedynie do osoby inwestora pomijając nawet właściciela nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja to tym więcej jego intencją było wyeliminowanie z tego postępowania osób posiadających tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości. Natomiast wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące braku stosownych uzgodnień lub zrealizowania inwestycji na terenie prawnie chronionym (ochrona przyrody, obok zabytku itp.) nie mogą odnieść skutku dla kontroli decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W obrocie prawnym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozostawała decyzja o pozwolenie na budowę. Decyzja ta była ostateczna i na mocy art. 110 kpa wiązała organy oraz sąd. Wadliwość tej decyzji, a de facto takie zarzuty skarżąca podnosi, nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Natomiast nieuzasadniony jest zarzut, że organ nie zbadał legalności inwestycji. Z protokołu obowiązkowej kontroli wynika, ze inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę a stwierdzone odstępstwa nie miały charakteru istotnych. Reasumując zaskarżona decyzja, nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich -7- naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. -8-