VII SA/Wa 567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 567/16 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r., Nr [...], znak: [...]. Z akt sprawy wynikało, że w pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w B., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego w B. na działce nr [...]. Wnioskująca spółka szeroko uzasadniała, interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (powołując art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm.) jak decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego w B. na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej, przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, została w niniejszym przypadku spełniona, gdyż decyzję o warunkach zabudowy wydano niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania (wbrew art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej na dzień orzekania przez organ), a tym samym wadliwe było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka podnosiła, że obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z [...] marca 1992 r., określał przeznaczanie działki objętej omawianą inwestycją jako tereny zakładów przemysłowych, tereny składów i magazynów, tereny budownictwa i baz zaplecza techniczno-produkcyjnego przedsiębiorstw. Przeznaczenie terenu nie miało charakteru mieszkalnego, a zatem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], a następnie pozwolenie budowlane na taki obiekt. Wojewoda [...] zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w B., do załączenia dokumentu graficznego, który określa ich lokalizację w stosunku do działki nr [...] objętej decyzją Burmistrza B. z [...] września 2002 r. Skarżąca w odpowiedzi przedłożyła żądane dokumenty i obszerne wyjaśnienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie, którego wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie Wojewody wnioskodawca nie posiada interesu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto zdaniem Wojewody charakter rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalno-usługowego nie spowodował dla terenów sąsiednich dodatkowych ograniczeń w funkcjonowania zlokalizowanej tam zabudowy. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane z zachowaniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia albo mogących pogorszyć stan środowiska. Organ uznał też, że powoływane przez skarżącego przepisy art. 115, art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jako stanowiące podstawę do przyznania mu statusu strony, nie mają zastosowania przy tego rodzaju zamierzeniu. Wojewoda zauważył ponadto, iż w dacie wydania decyzji Burmistrza B., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z [...] marca 1992 r., który dla terenu objętego pozwoleniem na budowę określał przeznaczenie przemysłowe o symbolu P, dopuszczającym "Istniejące budynki mieszkalne, z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania". Na przedmiotowym terenie funkcjonowała już zabudowa mieszkaniowa, nie wprowadzono zatem nowej zabudowy lecz poprawiono jej użytkowanie. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno - Usługowe "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w B., zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przedstawiając swoją ocenę sprawy organ wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Podkreślił, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawcy. Ich położenie wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Żadna z działek znajdujących się w użytkowaniu wieczystym spółki nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której znajduje się kwestionowana inwestycja, nie znajdują się one również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 (dotyczący odległości budynku na działce budowlanej od granicy), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 14 (zapewnienie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia. Organ nie znalazł również podstaw do uznania, by interes prawny strony wynikał z przepisów prawa innych, niż przytoczone powyżej. Ponadto wskazał, że z akt nie wynika by sporna inwestycja generowała hałas przekraczający dopuszczalne normy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 28 oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż nie posiada przymiotu strony, naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z treścią tabeli 1, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także naruszenie zasad praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi, powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydanie tej decyzji. Krąg stron w nadzwyczajnym postępowaniu nie musi być tożsamy z podmiotami biorącymi udział w postępowania zwykłym. Stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że błędnie uznał, iż jej działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji stosownie do § 12-14 oraz § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazała, że obiekt znajduje się w obszarze oddziaływania związanym z regulacją § 11 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Podniosła również, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi w stosunku do niej postępowanie kontrolne w zakresie hałasu emitowanego przez przedsiębiorstwo m. in. w punktach pomiarowych znajdujących się na terenie kwestionowanej inwestycji. Argumentacja spółki, skupiała się na obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdzie działka nr [...], wchodziła w skład terenów zakładów przemysłowych, składów i magazynów, budownictwa i baz zaplecza techniczno-produkcyjnego przedsiębiorstw (symbol H207P). Niemieszkalny charakter nieruchomości wynikał także z treści księgi wieczystej. W ocenie skarżącej przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania jej przedsiębiorstwa o czym stanowi § 11 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dopiero w toku przebudowy i poprawy użytkowania istniejącej zabudowy, przedmiotowa nieruchomość nabrała funkcji mieszkalnej. Znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, na której funkcjonuje przedsiębiorstwo Spółki. Działalność Spółki w zakresie emitowanego hałasu stanowi w odniesieniu do działki nr [...] naruszenie norm wynikających z tabeli nr 1, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Skarżąca wskazała ponadto, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007'r., sygn. akt II OSK 598/06, choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Aby dany podmiot uznać za stronę postępowania administracyjnego, w tym prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jej interes prawny musi być aktualny. Stroną postępowania nieważnościowego jest każdy, kto ma interes prawny lub obowiązek w unieważnieniu danej decyzji - niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym tą decyzją, czy też nie. Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r., Nr: [...], wynikało, że sporne przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego w B. na działce nr ew. [...] (wysokość projektowanej rozbudowy - 5,6 m). Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno - Usługowe "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w B.nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r. Swój przymiot strony wywodziło z użytkowania wieczystego działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Jednak obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mając na uwadze jej przedmiot, w sposób oczywisty nie mógł obejmować działek wnioskodawcy. Położenie działek skarżącej Spółki względem działki nr ew. [...], wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Żadna z działek znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której znajduje się kwestionowana inwestycja. Budynek objęty decyzją znajduje się w odległości około 21 m od działki drogowej nr ew. [...], natomiast pozostałe działki Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " znajdują się w odległości ponad 45 m od kwestionowanej inwestycji. Działki Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o treść § 12 (dotyczący odległości budynku na działce budowlanej od granicy), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 14 (zapewnienie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Słusznie organ nie dopatrzył się również, aby interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) skarżącej Spółki wynikał z innych przepisów prawa. W szczególności interes prawny w kwestionowaniu decyzji Burmistrza B. z dnia [...] września 2002 r., nie wynika z faktu, iż istnienie spornej inwestycji ma rzutować na działalność Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] ". Bezzasadne są twierdzenia jakoby interes prawny wynikał z art. 113 ust. 2 pkt 1 oraz art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 100, poz. 1085 z późn. zm.). Zarówno art. 113 ust. 2 pkt 1 jak i art. 115 ww. ustawy stanowią przepisy kompetencyjne, tj. takie, które przypisują określonym organom ich kompetencje, zatem nie mogą stanowić źródła interesu prawnego. Rozbudowa budynku mieszkalno - usługowego nie powoduje emisji hałasu przekraczającego dopuszczalne normy na nieruchomości skarżącej Spółki. Natomiast odwrotna relacja, co do emisji hałasu, nie daje podstaw do uznania za stronę, bowiem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje kierunek mogących wystąpić ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Fakt, iż decyzja dotyczy rozbudowy niewielkiego budynku mieszkalno - usługowego oraz odległości od działek skarżącej, wskazują w sposób ewidentny o braku podstaw do uznania Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w B., za stronę nadzwyczajnego postępowania. Skoro z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynikało w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ miał prawo odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia nie mogły być poddane ocenie organu, a obecnie ocenie Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).