VII SA/Wa 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]umarzającej postępowanie, wszczęte na wniosek [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącym budynkiem usługowym (szkoła), na działkach nr ew. [...] w [...] [...], gm. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącym budynkiem usługowym (szkoła) na działkach nr ewid. [...]w [...], gmina [...]. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014r., [...]wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skarżąca wskazała, iż jest właścicielką działki nr ew. [...]graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji mimo tego jej nieruchomość nie została uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Budynek szkoły i niewielki budynek mieszkalny mają być zlokalizowane na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2005 roku pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem funkcji usług nieuciążliwych (funkcja terenu UIM). Zdaniem skarżącej z uwagi na charakter inwestycji – budynek szkoły wraz z towarzyszącą infrastrukturą, jej działka powinna być objęta obszarem oddziaływania obiektu, a tym samym powinna brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 roku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku umorzył wszczęte na wniosek [...]postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie organu działka skarżącej nr [...]mimo, iż bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi inwestycją nie może być uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ przywołał treść art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że dany podmiot ma interes prawny, jeżeli oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powoduje naruszenie w odniesieniu do jego nieruchomości konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno–budowlanych. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w postępowaniu nadzwyczajnym. Wskazał, że planowana inwestycja oraz obiekty towarzyszące znajdujące się od strony działki skarżącej zostały zaprojektowane z poszanowaniem przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), natomiast ewentualne immisje pośrednie, na które wskazuje skarżąca nie uzasadniają przyznania jej statusy strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której pomiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosowanych czynności przez organ administracji. Jednocześnie zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną wobec art. 28 k.p.a. Analizując akta postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ przypomniał, że z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, wynika iż obejmuje ono realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła) oraz miejscami postojowymi dla samochodów osobowych i miejscem na przechowywanie odpadów stałych. Inwestycja została przewidziana na działkach nr ew. [...], położonych w [...], gm. [...]. Inwestycja graniczy od północy z działką o nr. ew. [...], należącą do wnioskodawczyni. Biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanego budynku szkoły, jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - 11, 98 m, projekt budowlany s. 129) oraz odległość od działki o nr ew. [...] (ok. 40m), projektowana inwestycja z całą pewnością nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, które mogą być realizowane na działce nr ew. [...], co oznacza brak naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zachowano także wymóg określony w § 19 cyt. rozporządzenia określający odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduję 31 miejsc postojowych, 29 dla szkoły i 2 dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (opis techniczny projektu s. 16, projekt zagospodarowania terenu s. 111). Miejsca postojowe przewidziane od strony działki [...]zaprojektowano w odległości min. 6,17 m od granicy działki należącej do skarżącej oraz 22 m od budynku (projekt zagospodarowania terenu s. 122). Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do [...] (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz). Wobec tych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że projektowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania działki skarżącej. Odnosząc się do argumentacji odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Regulacja art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wskazuje, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wobec tego należy uznał, że prawo własności może być źródłem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy naruszenie własności polega na ograniczeniu w zagospodarowaniu nieruchomości. Wskazał także, że na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nie ma też wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia organu podstawowego ani celowości planowanej inwestycji. W szczególności bez wpływu na legitymację procesową, pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwościach zagospodarowania jej działki. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...]wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji zarzuciła:. Decyzji zarzuciła: a) naruszenie art.28 ust.2, art.3 pkt 20, art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie udzielenia sąsiadowi pozwolenia na budowę bez zweryfikowania istotnych elementów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość i sposób korzystania z niej, b) naruszenie art.144 k.c. w zw. z art.222 § 2 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony własności, c) naruszenie norm prawa miejscowego wskutek niezgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, d) naruszenie przepisów postępowania art.7, 8, 9 oraz 136, art. 77 i 80 kpa. Wskazała, że organ nie rozważył kwestii naruszenia norm prawa miejscowego zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczają one nie tylko granice działań dozwolonych przez inwestora, ale także granice ochrony sąsiadów. Podkreśliła, że negowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jej interesu prawnego z uwagi na to, że pozwolenie budowlane jest zgodne z przepisami rozporządzenia w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje wyraźnie na to, że organ w swej ocenie ograniczył się jedynie do jednego aspektu, z pominięciem innych, które winien wziąć pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., uznając po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, iż wniosek o jego wszczęcie nie pochodzi od podmiotu, który posiada status strony. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wskazać należy, że pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Wynika on z przepisu prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98 lex 47898). Przepisy prawa materialnego , które należy traktować jako lex specialis w stosunku do k.p.a. mogą w odmienny sposób regulować pojęcie strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia w oparciu o który z przepisów (art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) organ winien oceniać przymiot strony była wielokrotnie poruszana. Ostatecznie orzecznictwu jak i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 462/06, niepubl. oraz wyrok z dnia 16 lutego 2007 r. II OSK 339/06, niepubl.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pierwszy z przedstawionych poglądów. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym jednakże nie można go "oderwać" od przedmiotu, którym jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zatem w takim postępowaniu to w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ winien oceniać przymiot strony. Takie też stanowisko przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, jednak wydane rozstrzygnięcia nie pozwalają na uznanie ich trafności. Przede wszystkim nie można uznać, że zachowanie odległości dla danego . rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenie, że będą zachowane normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewoda [...]wszczął, na wniosek [...] postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 64,5 m2 oraz budynku usługowego - szkoły o pow. zabudowy 958,3 m2, a następnie analizując przepisy techniczno-budowlane uznał, iż oddziaływanie projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działki na których ma być ona zrealizowana w związku, z czym wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać inne określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Okoliczność określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę obszaru oddziaływania inwestycji nie może automatycznie przesądzać o braku przymiotu strony właścicieli sąsiednich nieruchomości bez kompleksowej, wnikliwej analizy przedstawionej w tym przedmiocie argumentacji. Słusznie skarżąca podnosi, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, iż na działkach bezpośrednio graniczących z jej nieruchomością zaprojektowano duży obiekt oświatowy z wielostanowiskowym parkingiem. Teren na którym znajduje się projektowana inwestycja przeznaczony jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (uchwała nr [...]z [...]września 2005 r.) pod usługi i zabudowę mieszkaniową. § 58 planu, określa, iż podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem UIM są usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji – których uciążliwość nie wykracza poza granice ich lokalizacji oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących lub bliźniaków. Regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącym prawo miejscowe powszechnie obowiązujące zawierają z jednej strony wymogi zapewniające zachowanie określonego ładu przestrzennego, z drugiej zaś strony stanowią gwarancję dla mieszkańców tych terenów realizacji takiej zabudowy jaką plan dopuszcza. Z tych też względów nie można zaakceptować stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nawet ewentualna niezgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania pozostaje bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej Rozpoznając ponownie wniosek [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. organ kierując się powyższymi wskazówkami oceni czy skarżąca – właścicielka działki nr [...]graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji posiada przymiot strony nie ograniczając tej analizy wyłącznie do zachowania wymogów dotyczących warunków technicznych. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.