VII SA/Wa 569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny i zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jedn. tekst Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015 r. odwołania [...] od decyzji administracyjnej Nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r., wydanej przez działającego z upoważnienia Starosty Powiatu [...] - Inspektora w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...], którą: - skierowano [...]na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie uprawnień kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego oraz zatrzymano [...]prawo jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE nr [...], seria [...]– orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zatrzymania [...]prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE nr [...], seria [...], i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w tej części. Decyzja została opatrzona uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia a dodatkowo w uzasadnieniu stwierdzono, że cyt. "zaskarżona decyzja w części skierowania Pana [...]na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie uprawnień kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego - jako zasadna pozostaje natomiast w mocy". W skardze do tutejszego Sądu [...]podniósł, że organ nie miał podstaw do podtrzymania decyzji organu pierwszej instancji. Organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły prawidłowość wniosku Policji, mimo podnoszonych przez niego wątpliwości co do zasadności nałożenia na niego punktów karnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 138 k.p.a. § 1. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie, którym skarżący dochodził uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji o skierowaniu na egzamin oraz o zatrzymaniu prawa - pominęło rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania na egzamin. Tej oczywistej wady zaskarżonej decyzji nie może konwalidować, zawarte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie, że Kolegium oceniło decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie jako prawidłową. W ocenie Sądu nie można przyjąć domniemania, że uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy organ odwoławczy utrzymuje ją w mocy w pozostałej części. Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy, obowiązany jest orzec o jej utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie. Tylko wtedy zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy czego dochodzono w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Jak wskazano wyżej, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Zaistniałe uchybienie wymusiło wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji, choć w zasadzie wada decyzji uzasadniała stwierdzenie jej nieważności. Sąd nie mógł przystąpić do kontroli decyzji w zakresie, w którym skarżący ją kwestionował. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są rozbieżności w orzecznictwie na tle zagadnienia, które miało tu miejsce. Występują w tym zakresie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11 (CBOSA) – organ w takim wypadku powinien orzec o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej (nieuchylonej) części. Zgodnie z drugim poglądem organ może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany. Jak wskazano powyżej, Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego , jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r.). W ocenie Sądu na rozważaną problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy tylko językowa interpretacja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta może prowadzić bowiem do powstania kolejnych problemów procesowych choćby na tle wykonalności aktu administracyjnego, ale nade wszystko na tle jego sądowej kontroli. Taka "uproszczona" forma rozstrzygnięcia, jak w zaskarżonej decyzji, nie sprzyja także realizacji zasad postępowania, takich jak praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 k.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że orzeczenie organu odwoławczego uchylające w części zaskarżone nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu, w szczególności co do formy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd orzekając jak w decyzji miał na uwadze i to, że charakter wady decyzji - brak rozstrzygnięcia objętego skargą wymuszał jej uchylenie, a tym samym nie stało to w sprzeczności z opisaną w art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadą braku możliwości wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).