VII SA/Wa 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści uprawnień budowlanych skargę oddala. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. J. R., skarżący w sprawie, wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wydanie postanowienia w sprawie interpretacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] o nadaniu uprawnień budowlanych dotyczącej projektowania w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła wyjaśnienia treści uprawnień budowlanych Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. nadanych J. R. przez Wojewodę [...]. Odmawiając wyjaśnienia treści decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja lub uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem, obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia.Organ podał, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r., na mocy § 2 ust. 2 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.), nadano skarżącemu uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej. Taka też specjalność uprawnień budowlanych została zapisana wprost w przedmiotowej decyzji, która powtarza w istocie sformułowania zawarte w powyższych przepisach. W związku z tym nie można twierdzić, że treść decyzji Nr [...], nadającej w dniu [...] sierpnia 1990 r. skarzącemu uprawnia budowlane, zawiera jakiekolwiek niejasności, wymagające wyjaśnienia w drodze postanowienia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w swoim wniosku wniósł o wyjaśnienie, czy posiadane uprawnienia upoważniają do sporządzania projektów nie tylko w specjalności architektonicznej, ale również konstrukcyjno-budowlanej. A zatem żądał wyjaśnienia decyzji w kwestiach, które nie stanowiły przedmiotu jej rozstrzygnięcia, bowiem sentencja kwestionowanej decyzji, ani też treść przywołanych przepisów rozporządzenia nie rozstrzyga się o uprawnieniach do projektów w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Natomiast przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie, a organ nie może dokonywać wyjaśnień poza granicami tej decyzji, w szczególności zaś nie może odpowiadać stronom na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres. Na postanowienie z dnia [...] października 2010 r. skarżący pismem z dnia [...] października 2010 r. złożył zażalenie. W zażaleniu wskazał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1990 r. obarczona jest niejednoznacznością i zawiłością utrudniającą ustalenie sensu i treści rozstrzygnięcia. Wskazał, że jego watpliwości dotyczą dwóch zagadnień. Pierwsze polega na tym, czy posiadane uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej obejmują również sporządzanie projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Natomiast drugie zagadnienie wymagające wyjaśnienia dotyczy zakresu uprawnień do projektowania poprzez wyjaśnienie pojęcia w "budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych lub o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w danej specjalności, do których uprawniona jest dana osoba. Skarżący posiada uprawnienia budowlane nadane w dniu [...] sierpnia 1990 r., Nr [...] decyzją o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, upoważniające do wykonywania funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie osób fizycznych. W szczególności upoważniony został do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych. Przedmiotowe uprawnienia budowlane, nie zawierają wprost informacji o możliwości pełnienia samodzielnej funkcji projektanta "w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych oraz jakich konkretnie budynków". Przechodząc do analizy przepisu art 113 § 1 k.p.a, organ odwoławczy wskazał, iż punktem odniesienia w tymże postępowaniu jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. Dlatego też, w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast skarżący wniósł o rozstrzygnięcie, czy posiadane przez stronę uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej, upoważniają stronę do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w zakresie także "rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych oraz jakich konkretnie budynków". Organ odwoławczy podtrzymał twierdzenie organu pierwszej instancji, że skarżący żąda wyjaśniania decyzji w kwestiach, które nie były decyzją rozstrzygane. Skarżący w rzeczywistości żąda, by organ rozstrzygnął, czy posiadając przedmiotowe uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej, jest upoważniony do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta także w zakresie "rozwiązań konstrukcyjno- budowlanych oraz jakich konkretnie budynków". Tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 1990 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...], w ogóle tej kwestii nie rozstrzyga. W opinii organu odwoławczego wątpliwości skarżącego dotyczą przepisów prawa stanowiących materialno-prawną podstawę przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. W istocie rzeczy strona chce, by organ ustalił w drodze wykładni przepisów obowiązujących w dniu 28 sierpnia 1990 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., czy treść dot. możliwości pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w zakresie także "rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych oraz jakich konkretnie budynków" - wchodzi w zakres posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych. Inaczej mówiąc jest to wniosek o dokonanie interpretacji przepisów prawa. Wniosek strony daleko wykracza poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ pierwszej instancji powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 753/08). Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji dokonał takiej interpretacji właśnie w formie zwykłej korespondencji skierowanej do strony, wyjaśniając przedmiotowe zagadnienia, pismem z dnia [...] października 2010 r., l.dz. [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. R.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniom zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 113 § 2 K.p.a polegające na odmowie wyjaśniania treści decyzji - stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie, wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Nr [...]. W skardze wskazano, iż wątpliowści skarżącego sprowadzają się w istocie do zinterpretowania, do projektowania jakich obiektów skarżący posiada uprawnienia budowlane orzeczone kwstionowaną decyzją. Wątpliwości dotyczą rozumienia zakresu uprawnień po zmianie wprowadzonej nowelą z dnia 18 lipca 1991r. rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a konkretnie rozumienia przepisu "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Drugą kwestią wymagajacą wyjaśniania jest zapis “w specjalności architektonicznej". Czy zapis ten stanowi podstawę do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Skarżący podał, że żądał jedynie wyjaśnienia treści wydanej decyzji - wydanych uprawnień, a nie interpretacji jej podstawy prawnej. Zasadnie Komisja Krajowa stwierdza, że wyjaśnienie postawy prawnej rozstrzygnięcia winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. Tylko, że wydana decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. W opinii skarżącego wbrew stanowisku Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej nie żądał on rozszerzenia bądź korygowania posiadanych uprawnień lub ich zmiany, a jedynie wyjaśnienia wątpliwości co do ich treści. I takie uprawnienie daje skarżącemu art. 113 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniająca ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, I taka zawiłość i niejednoznaczność w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. W tej sytuacji Komisja Kwalifikacyjna nie mogą uchylać się do wyjaśnienia treści decyzji. Odmowa wyjaśnienia treści decyzji jest rażącym naruszeniem art. 113 § 2 Kpa. Powyższego obowiązku organ nie może zastąpić zwykłem pismem. Pismo, nawet urzędowe nie ma większego znaczenia prawnego. Dopiero urzędowa interpretacja rozstrzygnięcia powiązana z decyzją jednoznacznie wyraża wolę organu opartą na prawie. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu skarga winna zostać oddalona, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przede wszystkim należy podnieść, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa i dotyczyły wątpliwości skarżącego J. R. co do treści nadanych mu uprawnień budowlanych decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1990r . Powołany przepis art. 113 § 2 kpa. służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przy czym wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005). Za zasadne należy uznać więc stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia. Występowanie wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności ( jak w rozpoznawanej sprawie), jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu. W takim przypadku organ nie może twierdzić, iż treść decyzji budzi wątpliwości i rozstrzygnąć dokonując określonej wykładni. W takim bowiem przypadku organ nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, lecz dokonuje interpretacji aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zaś rozstrzygnięcia wydawane w takich przypadkach w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa nabierają charakteru nowych aktów kształtujących sytuację prawną strony w świetle nowego porządku prawnego, co należy uznać za niedopuszczalne. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany merytorycznej treści decyzji w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 kpa i nadania niejako nowych uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązującego porządku prawnego. Należy podkreślić, że zaprezentowany pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt 1 SA 1456/98. z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, czy też z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01). W wyrokach tych sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można dokonywać zmian ani uzupełniania decyzji administracyjnej lub dostosowywać jej treści do wymogów nowego stanu prawnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela ocenę organów, ze skarżący Pan J. R. posiada uprawnienia budowlane nadane w dniu [...] sierpnia 1990 r. decyzją o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Nr [...], upoważniające go do wykonywania funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie osób fizycznych. W szczególności upoważniony został do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych. Z powyższego wynika, że przedmiotowe uprawnienia budowlane, nie zawierają wprost informacji o możliwości pełnienia samodzielnej funkcji projektanta "w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych oraz jakich konkretnie budynków". Skoro tak to zgłoszone we wniosku wątpliwości skarżącego nie dotyczą treści decyzji. W istocie rzeczy skarżący wniósł, by organ ustalił w drodze wykładni przepisów obowiązujących w dniu 28 sierpnia 1990 r. oraz przepisów ww. rozporządzenia MGPIB z dnia 18 lipca 1991r., czy treść dot. możliwości pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w zakresie także "rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych oraz jakich konkretnie budynków" - wchodzi w zakres posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych. Wniosek strony zatem wykraczał poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a tym samym nie mógł być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.