VII SA/Wa 571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. P., dalej skarżący, na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu postępowanie w sprawie odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] nakazującej A.P. rozbiórkę drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, usytuowanego na działce nr ewid. [...] , obr. [...], gm. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. A. P. wniósł zażalenie na w/w postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż, zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania czy zażalenie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie pouczył strony, że na postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania i w aktualnym stanie prawnym, na postanowienie to nie służy zażalenie. Błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 141- § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W toku postępowania związanego z zawieszeniem postępowania organ może wydać cztery rodzaje postanowień: o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 101 § 3 k.p.a. wymienia enumeratywnie dwa rodzaje zaskarżonych postanowień: o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest w związku z takim brzmieniem przepisu podstaw do przyjęcia, że poza postanowieniami wymienionymi w treści przepisu, zaskarżeniu podlegają inne postanowienia w nim niewymienione. Przed zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Takie brzmienie przepisu uzasadniało interpretację, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania. Obecnie brak jest podstaw do podobnej interpretacji treści art. 101 § 3 k.p.a. W przypadku podjęcia zawieszonego postępowania, jak i odmowy zawieszenia postępowania, postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ wydając postanowienie zarówno o podjęciu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania ocenia, że nie istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowość takiego stanowiska organu będzie podlegać kontroli w razie zaskarżenia niekorzystnego dla strony orzeczenia kończącego postępowanie. Brak możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, jak i odmowie zawieszenia postępowania, wpływa na przyspieszenie biegu postępowania administracyjnego i odpowiada zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 12 k.p.a. Przedstawiając powyższą argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. jest niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł A. P. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nie złożenie w terminie dokumentów w sprawie legalizacji obiektu budowlanego spowodowane było z winy strony, podczas gdy brak decyzji o warunkach zabudowy tamował rozpoznanie sprawy. 2) art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretacje, która pozbawia stronę prawa do obrony swoich praw i rozpoznania wniosku; 3) art. 7 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 5) art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów z uwagi na oparcie się jedynie na części materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, w więc z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2011.6.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca w dacie wydania skarżonego postanowienia) wprowadziła zmiany dotyczące zaskarżania postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.). Przepis ten przed zmianami brzmiał: - "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Przyjmowano zatem, iż "w sprawie" oznacza, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania, odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W obecnym brzmieniu przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), a więc postanowienia tamujące bieg postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w danej instancji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wprawdzie skarżący został pouczony przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu z urzędu postępowania, niemniej jednak, jak słusznie zauważa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym zażalenie skarżącego na postanowienie [...] stycznia 2014 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.