VII SA/Wa 572/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. - oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - po rozpatrzeniu zażalenia J. W., na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], którym organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wstrzymania działalności w sklepie ogólnospożywczym w B., przy ul. [...] [...], - utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 18 grudnia 2007 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie ogólnospożywczym zlokalizowanym w B. przy ul. [...] [...] należącym do J. W. W trakcie kontroli - z której sporządzono protokół -stwierdzono wiele nieprawidłowości sanitarno – porządkowych, zły stan techniczny pomieszczeń i wyposażenia obiektu. W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję znak: [...], w której nakazał usunięcie uchybień stwierdzonych podczas w/w kontroli oraz nakazał zapewnienie należytego stanu sanitarno - technicznego obiektu w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. W dniu 9 lipca 2008 r. J. W. odmówił przedstawicielom Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. przeprowadzenia urzędowej kontroli, mającej na celu sprawdzenie wykonania obowiązków nałożonych w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. W trakcie kolejnej kontroli sprawdzającej, dokonanej w obecności funkcjonariuszy Policji w dniu 11 lipca 2008 r., stwierdzono brak wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., bardzo zły stan sanitarno-techniczny obiektu mogący spowodować zanieczyszczenia żywności wprowadzanej do obrotu oraz stwarzający zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W wyniku tej kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu 11 lipca 2008 r. wydał decyzję znak: [...], w której nakazał J. W. wstrzymanie działalności w sklepie ogólnospożywczym do czasu usunięcia uchybień stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jednocześnie organ poinformował stronę o obowiązkach przedsiębiorcy uczestniczącego w łańcuchu żywnościowym wynikających z przepisów prawa żywnościowego oraz o tym, że nie zastosowanie się do wydanej decyzji spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku każdorazowo w kwocie do 10 000 zł. W dniu [...] września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał tytuł wykonawczy Nr [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia znak: [...], w którym nałożył na J. W. grzywnę w kwocie 5 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku wstrzymania działalności w sklepie ogólnospożywczym w B., przy ul. [...] [...]. Pismem z dnia 26 września 2008 r. J. W. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w dniu [...] października 2008 r. wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Po rozpoznaniu zażalenia J. W. od w/w postanowienia, zapadło zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., bowiem wydane postanowienie nie narusza obowiązującego prawa i posiada oparcie w art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał również, że argumentacja zażalenia odnosi się wyłącznie do okoliczności objętych postępowaniem, w wyniku którego wydana została decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] oraz decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...]. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że rozstrzygnięcie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r. jest prawidłowe, gdyż postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] września 2009 r. nie zostało obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył J. W. Uzasadniając skargę wskazał, iż zaskarżone postanowienie obarczone zostało wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zostało "rozpoznane w pierwszej instancji przez organ niższego stopnia". Ponadto przy jego wydawaniu organ naruszył art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. W. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. zasadnie wskazał, iż brak było w przedmiotowej sprawie podstaw do zmiany postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wymienione postanowienia zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Tryb stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i który stosownie do art. 126 k.p.a. znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Jest on wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (postanowienia), a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanego postanowienia należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 i pkt 7 organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, gdy postanowienie to w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) oraz gdy postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7). Przesłanka określona w pkt 6 art. 156 § 1 k.p.a. obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zaliczyć należy przede wszystkim te czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w k.k., k.k.s., k.w. Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest sformułowany z użyciem trybu warunkowego, a jego celem jest stwierdzenie skutku prawnego, który powstanie w przypadku podjęcia działań. Podstawą stwierdzenia nieważności będą czynności konieczne do wykonania postanowienia, a nie jakiekolwiek podejmowane w związku z jego wykonaniem. Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość postanowienia powoduje jego nieważność. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanemu w postępowaniu nieważnościowym postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie można postanowieniu temu zarzucić, iż jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą lub że postanowienie to zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy samego prawa. Wskazać należy, iż postanowienie kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego, obowiązków których zobowiązany nie wykonał bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedmiotowej sprawie, w dniu 18 grudnia 2007 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie ogólnospożywczym zlokalizowanym w B. przy ul. [...] [...] należącym do J. W. W trakcie kontroli - z której sporządzono protokół -stwierdzono wiele nieprawidłowości sanitarno – porządkowych, zły stan techniczny pomieszczeń i wyposażenia obiektu. W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję znak: [...], w której nakazał usunięcie uchybień stwierdzonych podczas w/w kontroli oraz zapewnienie należytego stanu sanitarno - technicznego obiektu w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. W trakcie kolejnej kontroli sprawdzającej, dokonanej w obecności funkcjonariuszy Policji w dniu 11 lipca 2008 r., stwierdzono brak wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., bardzo zły stan sanitarno-techniczny obiektu mogący spowodować zanieczyszczenia żywności wprowadzanej do obrotu oraz stwarzający zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W wyniku tej kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję znak: [...], w której nakazał J. W. wstrzymanie działalności w wymienionym sklepie do czasu usunięcia uchybień stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jednocześnie poinformował stronę o obowiązkach przedsiębiorcy uczestniczącego w łańcuchu żywnościowym wynikających z przepisów prawa żywnościowego oraz o tym, że nie zastosowanie się do wydanej decyzji spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku każdorazowo w kwocie do 10 000 zł. Następnie w dniu [...] września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał tytuł wykonawczy Nr [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia znak: [...], w którym nałożył na J. W. grzywnę w kwocie 5 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku wstrzymania działalności w sklepie ogólnospożywczym w B. przy ul. [...] [...]. Zauważyć należy za Głównym Inspektorem Sanitarnym, iż postanowienie znak: [...] posiada oparcie w art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia wszystkie wymagania określone w wymienionym przepisie. Postanowienie to stosownie do wymagań określonych w art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Ponadto w/w odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został doręczony zobowiązanemu. W tych okolicznościach należy więc za zasadne i zgodne z prawem uznać postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], którym organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jak również utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...]. Fakt, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r., której przedmiotem było nakazanie wstrzymania działalności w sklepie ogólnospożywczym przy ul. [...] [...], została w trybie nadzoru wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2008 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r., stanowić może przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie jest natomiast przyczyną dla której należałoby stwierdzić nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2008 r. wobec nie zaistnienia żadnej z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).