VII SA/Wa 572/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak ( spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) września 2010 r., znak: (...) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071, ze zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 7 lutego 2006 r., nr (...), znak: (...), umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej nr (...) operatora sieci komórkowej (...) zlokalizowanej na wieży kościoła p.w. św. (...) przy ul. (...) w (...), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2006 r. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uznał, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lutego 2006 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, które określa art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. umorzono, na podstawie art, 105 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej operatora sieci komórkowej (...), zlokalizowanej na wieży kościoła przy ul. (...) w (...). Z akt postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji wynika, że inwestor w dniu (...) lipca 2002 r. dokonał zgłoszenia montażu stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z anten systemu GSM 900 Hz oraz urządzenia obsługującego te anteny. Do zgłoszenia tego Prezydent Miasta (...) nie wniósł sprzeciwu. Nadto decyzją z dnia (...) sierpnia 2002 r. tenże Prezydent Miasta (...) zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorowi, (...) Telefonii Komórkowej (...) sp. z o.o. pozwolenia na budowę pomieszczenia technicznego. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Powyższe ustalenia dały podstawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w (...) do umorzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy stacji (...) telefonii komórkowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu nadzoru stopnia wojewódzkiego kontrolowana decyzja odpowiada prawu . Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. znak (...) Główny Inspektor Nadzoru budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na realizacji stacji bazowej zostały wykonane na podstawie istniejącej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (pomieszczenie techniczne) oraz na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia (instalacja anten na wieży kościoła), zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym integralną część zgłoszenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w sposób wiążący przesądza o prawidłowości dokonanego zgłoszenia. Z tego względu organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować rozstrzygnięć podjętych w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a związku z tym, że roboty budowlane nie naruszają przepisów budowlanych i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie. Oznacza to brak podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie (...) z siedzibą w R., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie: - art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 1 lit. a oraz art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus, poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. 2003 nr 78, poz. 706) w nawiązaniu do art. 32, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2, 3 oraz art. 178 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 kpa - poprzez uznanie, iż pozbawienie społeczeństwa prawa gwarantowanego umową międzynarodową nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 6 kpa oraz 7 Konstytucji RP, poprzez niepodanie przepisu Prawa budowlanego, na którego podstawie inwestor dokonał zgłoszenia; * art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który został pominięty w niniejszej sprawie pomimo tego, że zamierzenie inwestora nie dotyczyło tylko i wyłącznie montażu urządzeń na obiekcie budowlanym, tym bardziej, iż inwestycja jest trwale połączona z gruntem; * art. 11, art. 31, art. 32, art. 33, art. 46, art. 48, art. 51, art. 53, art. 57 I art. 378 ustawy Prawa ochrony środowiska w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa - poprzez uznanie, iż pominięcie powyższych przepisów w procesie budowlanym nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 kpa, poprzez brak logicznego I spójnego uzasadnienia pozwalającego na kwalifikację całej inwestycji w myśl Prawa budowlanego, brak wyjaśnienia, jaka procedura obowiązywała w dniu dokonywania zgłoszenia oraz czy wszystkiego elementy stacji zostały wskazane we wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu sad administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2006 r., którą umorzono postępowanie administracyjne, dotyczące legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) przy ul. (...) w (...). Z tego też względu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu 0 stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony 1 z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1729/07, niepubl.). Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku kwalifikowanej wadliwości decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Zgodzić należy się z organem, iż w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji o umorzeniu postępowania zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż roboty budowlane, polegające na budowie stacji bazowej (...) na wieży kościoła św. (...) w (...), wykonane zostały na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia, od którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu, nadto zgodnie z przedłożonym wraz ze zgłoszeniem projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przesądzało o braku materialnoprawnych podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niewadliwie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2006 r. nie narusza rażąco art. 105 § 1 kpa, stanowiącego podstawę jej wydania. Nie jest także dotknięta żadną inną kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi przypomnieć należy, że Sąd kontrolował decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z tego też względu całkowicie bezzasadne są zarzuty dotyczące pozbawienia społeczeństwa udziału w postępowaniu, naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku oraz naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te nie były stosowane przez organy administracji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. 6