VII SA/Wa 573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania O. z siedzibą w R. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Prezes O. zw. dalej Stowarzyszeniem, Z. G., który wraz ze statutem Stowarzyszenia i wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., argumentując, że w tego typu sprawach Stowarzyszenie jest zawsze dopuszczane przez Sądy, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca przychyliła się do wniosku, natomiast pełnomocnik inwestora wniósł o wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, bowiem w rzeczywistości Z. G., prezes Stowarzyszenia, występując jako pełnomocnik strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym, obecnie reprezentuje interesy osób fizycznych, a nie interes społeczny. Ponadto, zdaniem pełnomocnika inwestora przedmiot kontroli sądowej, którą jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności, ma charakter formalny i nie uzasadnia ochrony interesu społecznego przez Stowarzyszenie. Z. G. oświadczył, iż ponieważ nie może reprezentować skarżących przed Sądem robi to Stowarzyszenie, które występuje w interesie społecznym. Z przedłożonego przez Stowarzyszenie Statutu wynika, że (§ 7) celem Stowarzyszenia jest: 1. Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: - popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, - przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, - przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania, 2. Wspieranie działań proekologicznych – przeciwdziałanie zagrożeniom skażenia i zanieczyszczenia środowiska naturalnego. 3. Wspieranie wszelkich inicjatyw obywatelskich na rzecz ochrony środowiska i zdrowia ludzi na terenie całej Polski., 4. Działania na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych, gdy prawo taki udział przewiduje. 5. Promowanie idei i wspieranie inicjatyw na rzecz obrony praw różnych grup społecznych oraz praw indywidualnych, 6. Prowadzenie szkoleń, organizowanie badań i tworzenie programów w zakresie obrony praw człowieka i obywatela. 7. Prowadzenie informacji i poradnictwa indywidualnego w zakresie obrony praw różnych grup społecznych. 8. Budowanie wzajemnych więzi międzyludzkich społeczności lokalnych. 9. Współpraca z organizacjami i instytucjami działającymi na terenie kraju i zagranicy, których cele są zbieżne z celami Stowarzyszenia, 10. Reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie należy w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. Oceniając wniosek Stowarzyszenia w warunkach niniejszej sprawy, ze względu na stanowisko pełnomocnika inwestora, które sprowadza się do zarzutu, iż Z. G. zgłaszając wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w istocie nie realizuje celów Stowarzyszenia, lecz zamierza użyć Stowarzyszenia do kontynuowania reprezentowania stron postępowania, które - jako osoba fizyczna reprezentował w postępowaniu administracyjnym - należało objąć analizą wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy skarżących, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. (por postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 759/10). Okoliczność, że Z. G. przyznał, że ponieważ nie może reprezentować skarżących przed Sądem robi to Stowarzyszenie, a zatem potwierdził, że w istocie zamierza kontynuować rolę pełnomocnika stron i tylko ze względu na przepisy uniemożliwiające występowanie przed sądem administracyjnym w charakterze pełnomocników osobom fizycznym, nie jest jeszcze wystarczająca do tego, aby wykluczyć, iż Stowarzyszenie będzie realizowało w sprawie sądowoadministracyjnej cel publiczny zbieżny z realizacją sądowej kontroli administracji przez sąd administracyjny. Mając na uwadze zarówno sentencję jak i uzasadnienie postanowienia wydanego w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/23, OSP 2010/11/108, w pełni należało zgodzić się z tezą, że przesłanki ewentualnego udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają z postanowień art. 33 § 2 in fine w związku z art. 9 p.p.s.a., nie zaś z treści art. 31 § 1 k.p.a. Rozpoznając wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu, sąd administracyjny powinien badać, czy udział ten, niezależnie od postanowień statutu takiej organizacji, służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że przyjęcie poglądu o niestosowaniu przepisów k.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu nie może być odbierane jako przyzwolenie, by każda organizacja społeczna mogła brać udział w każdym postępowaniu sądowym, gdy tylko leży ono, formalnie rzecz ujmując, w sferze jej działalności statutowej, bez uwzględnienia jakichkolwiek innych warunków prawnych. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Z tego względu sąd administracyjny, rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu, powinien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, to jest zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę więc, niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, ma prawo badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. Analiza postanowień Statutu Stowarzyszenia i odpisu z KRS przeprowadzona na gruncie wskazań wynikających z przywołanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GZ 55/09 wskazuje, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie spełnia warunków dopuszczenia jej do udziału w niniejszym postępowaniu. Badanie spełnienia warunków formalnoprawnych prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie zostało powołane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie utworzono Stowarzyszenie, które samodzielnie określiło swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwaliło Statut, następnie poddano to Stowarzyszenie wymaganemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, w którym odnotowano wymagane przez prawo dane. Następnie Sąd Wojewódzki poddał analizie zakres działalności statutowej, który winien uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej. W tej kwestii Sąd Wojewódzki nie ograniczył się tylko do analizy krótkiego i niewystarczającego dla dokonania pełnej oceny dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdzenia Prezesa Stowarzyszenia, że "w tego rodzaju sprawach" Stowarzyszenie jest dopuszczane przez Sądy, w tym NSA, lecz rozważył tę kwestię w świetle celów Stowarzyszenia ujętych w Statucie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpatrzenie skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o numerze [...] (XXIX kategoria obiektu budowlanego) na działce o nr ewid. [...], przy ulicy [...] w miejscowości M.. Tak zakreślony przedmiot postępowania oznacza, że kognicji Sądu poddana jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie ostateczna decyzja, na mocy której udzielono pozwolenia na budowę. Badając Statut Stowarzyszenia, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że ujęte w § 7 ust. 1 cele, tj. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: - popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, - przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, - przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania, - nie odpowiadają przedmiotowi sprawy, który polega na skontrolowaniu przez Sąd Wojewódzki zgodności z prawem formalnym i materialnym decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Skoro bowiem cele Stowarzyszenia zawarte wręcz w jego nazwie i przywołanych postanowieniach Statutu koncentrują się na przeciwdziałaniu elektroskażeniom oznacza to, że ochrona ludzi i środowiska, o której mowa w ust. 1 będzie miała miejsce przed realizacją zamierzenia inwestycyjnego zagrażającego ludziom lub środowisku. Zauważyć też trzeba, że postępowanie nadzorcze może wprawdzie prowadzić do unieważnienia pozwolenia na budowę takiego obiektu, nie mniej w żadnym razie eliminacja z obrotu prawnego takiej decyzji (która może być dopiero efektem postępowania sądowego, w razie uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym) ani nie zapobiegnie materialnym skutkom promieniowania, ani też go nie ograniczy. Dopiero - po ewentualnym unieważnieniu pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym - kolejne ewentualne postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. może prowadzić do skutków związanych z rozbiórką (lub legalizacją) źródeł promieniowania, a zatem dopiero w takim postępowaniu Stowarzyszenie mogłoby realizować swoje cele zakreślone w Statucie. Z powyższych względów, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zakres działalności statutowej nie uwzględnia charakteru rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej. Również ze względu na charakter rozstrzyganej sprawy, polegającej na badaniu decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot ocenę ważności pozwolenia na budowę, a nie pozwolenie na budowę, którego materialnym skutkiem mogłoby być ewentualne zagrożenie ludzi lub środowiska, przeanalizowano zasadność dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu mając na uwadze to, czy udział Stowarzyszenia będzie odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, to jest sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji". Analizę tę przeprowadzono przez pryzmat środków działania Stowarzyszenia ujętych w tym samym § 7 Statutu. Wśród środków działania wymienionych w tym przepisie i ewentualnie mogących sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji" znalazły się działania na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych, gdy prawo taki udział przewiduje, prowadzenie informacji i poradnictwa indywidualnego w zakresie obrony praw różnych grup społecznych oraz reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Ostatni z tych środków, przynajmniej w części dotyczącej reprezentowania obywateli Polski przed sądami żadną miarą nie może być akceptowany jako możliwość reprezentacji procesowej, o której mowa w art. 35 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem udział w charakterze uczestnika organizacji społecznej w sprawie innej osoby, a czym innym jej reprezentowanie. Z tego względu wymieniony § 7 ust. 10 Statutu nie stanowi podstawy dla Stowarzyszenia do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zauważyć też trzeba, że wymienione w Statucie środki działania wskazują na szerokie możliwości ich stosowania, doznają jednak ograniczeń wynikających z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w zw. z art. 31 k.p.a., wobec czego udział Stowarzyszenia w sprawach mających za przedmiot pozwolenie na budowę został wprost ograniczony przez ustawodawcę (z wyłączeniami wynikającymi z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego). Wobec powyższego należało rozważyć, czy ustawowe ograniczenie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym (zastąpione udziałem Prezesa tego Stowarzyszenia w charakterze pełnomocnika strony i występującego w postępowaniu administracyjnym jako osoba fizyczna) daje podstawę do przyjęcia, że udział Stowarzyszenia służy realizowaniu kontroli administracji w postępowaniu sądowym. Stowarzyszenie zostało wszak wolą ustawodawcy pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, przez wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, praktyka polegająca na podjęciu się reprezentacji strony w postępowaniu budowlanym przez członka organizacji społecznej (ze względu na wyłączenie udziału tej organizacji przez art. 28 ust.3 Prawa budowlanego), a następnie zgłoszenie wniosku o dopuszczenie do udziału przez tę organizację w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę, już nawet nie samego pozwolenia na budowę, a decyzji wydanej w trybie nadzorczym, rozmija się z celami, dla których ustawodawca ograniczył udział organizacji społecznych w tego rodzaju postępowaniach. Dodać trzeba, że ograniczenie to działa w postępowaniu administracyjnym ze względu na przepis szczególny zawarty w Prawie budowlanym, powinno jednak być również wzięte, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pod rozwagę przy ocenie realizacji sądowej kontroli administracji, jako czynnik, który nie uzasadnia udziału Stowarzyszenia w tej kontroli. Ostatnim kryterium podlegającym analizie jest ocena, czy Stowarzyszenie realizuje cel publiczny, do którego została powołana. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przedstawiona wyżej analiza, w powiązaniu z okolicznościami sprawy opisanymi na wstępie i wyjaśnieniem przez Z. G., że ze względu na okoliczność, iż nie może reprezentować skarżących robi to Stowarzyszenie występujące w interesie społecznym, a także, ze względu na uzasadnienie wniosku stwierdzeniem, że w innych sprawach tego rodzaju Stowarzyszenie jest dopuszczane przez Sądy, nie czyni zadość wykazaniu, że Stowarzyszenie zamierza w tej sprawie realizować cel publiczny. Przeciwnie, ocena powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że w sprawie chodzi o wykorzystanie Stowarzyszenia do realizacji celu indywidualnego polegającego wyłącznie na reprezentowaniu interesu strony skarżącej. Na gruncie tej sprawy nie ma zatem wystarczających podstaw do twierdzenia, iż wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszeniu chodziło o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego udział w postępowaniu sądowym miał wykraczać poza formę popierania konkretnych interesów określonego podmiotu. W razie uwzględnienia przedmiotowego wniosku, prowadziłoby to do wypaczenia sensu udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GZ 202/10, LEX nr 737679. Z powyższych względów na podstawie art. 33 ust. 2 p.p.s.a. wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie należało oddalić.