VII SA/Wa 573/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego panela reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania tymczasowego panela reklamowego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. art. 138 § 1 ust. [pkt] 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] października 2012 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania tymczasowego panela reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m posadowionego na fundamencie prefabrykowanym na uprzednio utwardzonym gruncie na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania tego panela reklamowego. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a zarzuty podniesione przez inwestora w odwołaniu są bezzasadne. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa sprawa, jak stwierdził organ, dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tej ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu wynika, że w przedmiotowej sprawie panel reklamowy, o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 1,8 x 1,15 m będzie posadowiony na fundamencie prefabrykowanym na uprzednio utwardzonym gruncie. Zdaniem organu, obecność fundamentu uzasadnia uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Obiekt jest konstrukcją stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tego typu urządzenie reklamowe stanowi, zdaniem organu, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ani art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych, ale nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. jest prawidłowa i zgodna z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że oprócz błędnego poglądu prawnego na obowiązujące przepisy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co zdaniem strony skarżącej, budzi wątpliwości, czy odwołanie zostało rozpatrzone, a ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 § kpa. Skarżący podniósł, że istotą problemu podlegającego ustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, jest określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, czy jest to budowa czy instalacja. Twierdził również, że betonowa podstawa urządzenia reklamowego ustawiana jest na przygotowanej do tego utwardzonej powierzchni, przy czym, projektant dopuszcza, aby powierzchnia ta była przygotowana i utwardzona w różny sposób, i podkreślił, że przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego. Zdaniem skarżącego, nie jest prawdziwy jak i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej; działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych, a ponadto, zgodnie z ustawą, związanie z gruntem musi mieć charakter trwały. Wskazał, że zagadnienie to wielokrotnie było rozważane przez sądy administracyjne, i na poparcie swoich twierdzeń przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05 (LEX nr 266955) oraz z dnia 25 marca 2011 r. [II] OSK 551/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/11 w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania tymczasowego panela reklamowego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte zgłoszeniem firmy [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2012 r. dotyczącym instalacji tymczasowego panela reklamowego typu CLS o wymiarach jednej powierzchni ekspozycyjnej 1,8 m x 1,15 m posadowionej na prefabrykowanej podstawie przestawnej, nietrwale związanej z gruntem. Jak wskazano w zgłoszeniu, ekran ekspozycji zostanie umieszczony na wysokości 0,9 m, a szczegółowe usytuowanie panela reklamowego zostało zaznaczone na załączonym projekcie; wskazano również, że instalacja panela reklamowego będzie się odbywała za pomocą dźwigu samojezdnego, urządzenie składa się z dwóch odrębnych części: konstrukcja słupa oraz podstawa, wszystkie elementy montowane będą za pomocą śrub, oraz, że instalacja ma charakter czasowy. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...], organ ten stwierdził, m. in., że "Przedmiotem zgłoszenia jest konstrukcja wsporcza jednostronnego lub dwustronnego panela reklamowego ... Przedmiotem zgłoszenia jest zatem budowa konstrukcji wsporczej, a nie tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego. Jest to wolno stojący trwale związany fundamentem z gruntem obiekt, w pełni samodzielny, niepowiązny technicznie z innym obiektem budowlanym." Jednakże organ ten nie wyjaśnił, na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków, zwłaszcza, że nie wezwał wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego przez przedstawienie, np. stosownej wizualizacji obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia. Organ drugiej instancji - Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, co oznacza, że również uzasadnienie tej decyzji jest prawidłowe, a zarzuty podniesione przez inwestora w odwołaniu - bezzasadne. Następnie zaś uznał, że panel reklamowy będzie posadowiony na fundamencie prefabrykowanym na uprzednio utwardzonym gruncie, a obecność fundamentu uzasadnia uznanie tej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Obiekt jest konstrukcją stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi ono wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ani art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, który odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych, ale nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni. Uznać w tej sytuacji należy, iż Wojewoda [...] rozpoznając sprawę nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, bowiem nie wyjaśnił, jak wygląda projektowany panel reklamowy, a tym samym poczynione ustalenia zasadniczej w sprawie okoliczności - czy w sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie były przedwczesne. 3.2. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjne powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Organ odwoławczy może korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Podkreślić również należy, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 138 - lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ nie kontroluje wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznie sprawy na skutek wniesionego odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 414). 3.3 Jeśli, jak w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, a nie z urzędu, to treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania, natomiast organ administracji publicznej nie jest w takiej sytuacji władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jeśli, jak w niniejszej sprawie, inwestor zgłosił zamiar instalacji tymczasowego panela reklamowego nietrwale związanego z gruntem, to obowiązkiem organu było rozpoznać ten wniosek, a nie stwierdzać, że przedmiotem zgłoszenia jest konstrukcja wsporcza panela reklamowego, czyli budowa konstrukcji wsporczej, jak uczynił organ pierwszej instancji, czy też stwierdzać, wbrew twierdzeniem zawartym we wniosku, i bez żądania w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień od wnioskodawcy, iż jest to urządzenie trwale związane z gruntem. Żądanie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 § 1 kpa, określa przedmiot tego postępowania. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 292-293). 3.4. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 6, 7 i 12 kpa. Stosownie do wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem, a ponadto powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.