VII SA/Wa 577/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 roku znak [...], nakładającej na inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] w terminie 2 miesięcy – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) w [...] (działka ew. [...] z obrębu [...]) oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Inwestycja w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce ew. [...] - obręb [...], została zrealizowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...]na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku wydanej przez Burmistrza Gminy [...]. Budynek został oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 28 grudnia 2004 roku, powołującego się na wskazana wyżej decyzję. W toku postępowania ustalono, iż budowa przebiegała z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Wobec tego, powiatowy organ nadzoru budowlanego wdrożył procedurę określoną w art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] października 2011 roku nałożył na inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, o którym mowa - w terminie 2 miesięcy. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, za zasadne uznał nałożenie na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie podniósł, iż w jego ocenie decyzja podlega uchyleniu z uwagi na dopuszczenie się przez Spółdzielnię szeregu odstępstw od dokumentacji budowlanej zatwierdzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku (przeniesionej decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]"), takich jak: brak projektowanego terenu rekreacyjnego, szambo niezgodne z projektem co do rodzaju lokalizacji, zmiany w zakresie kształtu balkonu, wykonanie dodatkowego balkonu na poddaszu i w ścianie szczytowej, utwardzenie terenu o wym. ok. 2,80 m x 4,80 m ze stopniami o łącznej wysokości od terenu ok. 46 cm., wykonanie lukarny w ścianie frontowej budynku. Odstępstwa te dotyczą zmiany projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i stąd zaliczyć je należy do kategorii odstępstw istotnych wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu innego niż wynikało to z pozwolenia na budowę nie nadaje uczynionym odstępstwom waloru legalności. Organ drugiej instancji wskazał jednocześnie, iż sytuacja dokonania istotnych odstępstw bez dopełnienia procedury z art. 36 a ustawy Prawo budowlane stanowi jeden z rodzajów samowoli budowlanej. Wdrożenie procedury zgodnie z art. 51 ust. 7 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwi organowi nadzoru budowlanego doprowadzenia tej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na art. 52 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej kolejności obowiązki wynikające w powyższych regulacji nakładane są na inwestora jako sprawcę samowoli, a dopiero w drugiej kolejności na właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcę. Uznając sentencję decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego za niekompletną, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011 roku w całości i nałożył na inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] (dawniej [...]) w [...] (działka ew. [...] z obrębu [...]) oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku (w skardze omyłkowo wskazano datę [...] stycznia 2012 r.) wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Skarżąca wniosła o zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez nie art. 81 c ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] podniosła, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...]- działka nr ew. [...] nie znajduje się już w majątku spółdzielni. Kilka lat temu w odniesieniu do wszystkich lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tej nieruchomości zostały zawarte umowy ustanawiające odrębną własność lokali, przenoszące odrębną własność lokali wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie, na klientów spółdzielni. Wobec braku prawa wstępu do lokali decyzja nie jest możliwa do wykonania przez Spółdzielnię i Spółdzielnia "[...]" nie powinna być adresatem tej decyzji. Wskazano jednocześnie, iż decyzja narusza art. 81 c ust. 2 oraz 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania można nałożyć tylko i wyłącznie wtedy, gdy proces inwestycyjny trwa, a nie wtedy gdy został zakończony. Decyzja taka musi być wydana przed terminem, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, czyli przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się wówczas, gdy roboty budowlane są nadal wykonywane, a nie gdy są wykonane. Skarżąca podniosła także, iż skuteczność zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest uzależniona od jakichkolwiek zdarzeń, w tym od zgłoszenia istotnych zmian. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska podniósł między innymi, iż uznał za zasadne nałożenie na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko, co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem obowiązków wynikających z tego przepisu jest w pierwszej kolejności inwestor, jako sprawca samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51. Przywołanie w treści tego przepisu wymienionych powyżej art. wskazuje na to, iż art. 52 Prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektów będących w budowie, jak i obiektów wybudowanych, między innymi w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wskazanie inwestora jako podmiotu obowiązanego na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji powinno odbywać się z uwzględnieniem okoliczności czy ten podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości. "Wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 p.b., nie pozbawia organ możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytułu prawny do tej nieruchomości, to wówczas, zgodnie z art. 52 p.b., zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu." - (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 roku II SA/Lu 448/10 – LEX 753840). W okolicznościach niniejszej sprawy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] jako inwestor przekazała tytuł prawny do budynku (odrębną własność lokali) i udziałów w nieruchomości, na której jest położony na rzecz mieszkańców. Tym samym utraciła tytuł prawny do nieruchomości, o której mowa. W sprawie zachodzi zatem stan uniemożliwiający nałożenie na Spółdzielnię jako inwestora obowiązków dokonania czynności, o których mowa w decyzji. Jednocześnie obowiązki te obciążają właścicieli, sprawujących jednocześnie zarząd nieruchomością. Wobec tego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie powinna być adresatem zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 roku Nr–[...], obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 52 ustawy Prawo budowlane. Powyższe naruszenie skutkuje uchyleniem obu decyzji, albowiem naruszenie dotyczy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe pozostałe zarzuty skarżącej kierowane do uzasadnienia decyzji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w nienijeszej sprawie. Okoliczność oddania budynku do użytkowania, o ile nie powoduje automatycznie legalizacji naruszeń nie pozostaje bez wpływu na ocenę okoliczności sprawy. Przy ponownych rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania. Organ powinien także rozważyć zakres nałożonych obowiązków, mając na uwadze udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270) (dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Zakres, w jakim decyzja nie może być wykonana Sąd ustalił w oparciu o art. 152 p.p.s.a., orzekając o powyższym w punkcie 2 wyroku.