VII SA/Wa 579/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skarg M. R. i P. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz postanowienie wstrzymujące roboty nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. i P. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na terenie posesji położonej we F. (działka nr [...]), gmina S., przeprowadził kontrolę rozbudowy domu mieszkalnego, podczas której stwierdził, że P. R., samowolnie wykonał w 2004 r. roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego konstrukcji murowej o wymiarach zewnętrznych 4,76 x 9,45 m. W związku z ww. ustaleniami organ wszczął postępowanie administracyjne celem przeprowadzenia legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. W dniu [...] maja 2009 r. wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) wstrzymał rozpoczęte roboty budowlane i nałożył na P. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2009 r. dokumentów, tj. (w pkt. 1.) zaświadczenia Wójta Gminy w S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego); (w pkt. 2.) czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i posiadającą zaświadczenie o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, ze stwierdzeniem o wykonaniu istniejących robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, w tym warunków techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a także, iż został on pobudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, oraz zaprojektowanie brakujących elementów budowlanych; oraz (w pkt. 3.) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy P. R. i stwierdzeniu, że przedstawiony przez niego projekt budowlany zamienny wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie ww. budynku jest kompletny - ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 złotych, zgodnie z następującym wyliczeniem: 50 (s x k x w) = 50 (500 x 2 x 1) = 50000 zł. Organ wskazał, że ww. kwotę należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie [...] Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydział Finansów i Budżetu. Ponadto poinformował, że w wypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 48 ust. 1 zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 27 lipca 2009 r. inwestor dostarczył do inspektoratu dokumenty określone w postanowieniu Nr [...]. Z tego względu organ I instancji, po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, zgodnie z dalszą procedurą legalizacyjną ustalił wysokość opłaty zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zażalenie od postanowienia Nr [...] złożył P. R., wskazując, że ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej przez organ jest zbyt wysoka. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie opłata legalizacyjna została określona w sposób prawidłowy. Zgodnie z dyspozycją art. 59f Prawa budowlanego, opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W myśl art. 49 ust. 2 ww. ustawy stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym stwierdził, iż organ I instancji właściwie ustalił w niniejszym przypadku wysokość opłaty legalizacyjnej, posługując się ww. wzorem: (500 x 50 zł) x 2 x 1, co daje kwotę 50000 zł, wyjaśniając przy tym, że: 50 to wskaźnik stawki opłaty określony w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego; 500 zł to (s) - stawka opłaty określona w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego; 2,0 to (k) - współczynnik kategorii obiektu (I); 1,0 to (w) - współczynnik wielkości obiektu (< 2500 m3). Ponadto organ II instancji poinformował, iż w przypadku ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej jest wojewoda. Natomiast argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu w świetle Prawa budowlanego z 1994 r. nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. R. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż opłata legalizacyjna wobec skarżących wynosi 50000 zł, mimo że organy przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej powinny zastosować współczynnik 1,0 (kategoria II - budynki służące gospodarce rolnej), a nie 2,0, w związku z czym opłata powinna wynosić 25000 zł wg wyliczenia: 500 x 50 x 1,0 x 1,0; art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez brak należytego zbadania kwestii, czy wykonane prace stanowiły budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, na co nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto zarzucono organom naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznych, a w szczególności kiedy doszło do budowy parterowego budynku gospodarczego; art. 28 k.p.a., poprzez uznanie za stronę niniejszego postępowania jedynie P. R., mimo, że oboje skarżący są na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej właścicielami nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie; oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, pomimo istnienia ku temu podstaw, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż nie została ustalona data budowy budynku, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej we wsi F., gmina S.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wszystkie rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane w trakcie postępowania legalizacyjnego zapadły z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia ww. naruszenia prawa Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości lub w części. Ponadto stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego względu wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega nie tylko zaskarżone postanowienie lecz także postanowienia organu I instancji, tj. Nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i Nr [...] o nałożeniu obowiązku do przedstawienia, jako obarczone wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obligującą sąd administracyjny do ich uchylenia. Zarzut skargi dotyczący braku udziału w postępowaniu administracyjnym M. R. - współwłaścicielki działki nr [...] znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Jak wynika z akt postępowania M. R. nie brała udziału na żadnym z etapów postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ w pierwszej kolejność winny ustalić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu wskazania wymaga, że w trakcie postępowania zażaleniowego organ II instancji podjął próbę ustalenia aktualnego stanu prawnego działki nr [...]. W tym celu wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zalecające PINB w Ł. dokonanie stosownych ustaleń. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma PINB w Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] wynika, że organowi II instancji przekazano m.in. wypis z rejestru działek. W aktach organu I instancji znajduje się skrócony wypis ze skorowidza działek dot. działki nr [...], z którego wprost wynika, że właścicielem ww. nieruchomości jest małżeństwo P. R. i M. R.. Nie ulega Sądu wątpliwości, że w trakcie postępowania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ww. dokument znajdował się w aktach sprawy. Pomimo tego organ II instancji w ogóle nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do niego, przyjmując, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Z powyższych ustaleń wynika, że w wyniku zaniedbań procesowych organów nadzoru budowlanego M. R. jako współwłaścicielka samowolnie zrealizowanej dobudowy budynku mieszkalnego nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym, co wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji winny mieć na względzie, że przez udział w postępowaniu w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Ponadto niedoręczenie stronom postanowienia (rozstrzygnięcia w sprawie) może być równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie nie jest też zrozumiałe postępowanie organu I instancji, który pomimo braku zawiadomienia M. R. i P. R. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego prowadził postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy wynika, że ww. zawiadomienie zostało skierowane i doręczone do rąk własnych J. W.. Choć w trakcie oględzin udział w nich brał P. R. jako inwestor to organ I instancji nie próbował ustalić dokładnego stanu prawnego działki nr [...]. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit wyrażoną w art. 191 Kodeksu cywilnego własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Zasadę tą potwierdza także sformułowany w art. 46 § 1 k.c. wyjątek, zgodnie z którym nieruchomość może stanowić również budynek trwale związany z gruntem lub część budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z tego względu celem dokładnego ustalenia stanu prawnego ww. nieruchomości było uzyskanie dowodu w postaci odpisu aktu notarialnego nabycia ww. nieruchomości przez małżonków R.. Skarżący załączyli do skargi akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Repertorium A nr [...]), który potwierdza, że działka nr [...] wchodząca w skład gospodarstwa rolnego stanowi współwłasność M. i P. małżonków R.. A zatem, skoro M. R. jako właścicielka działki nr [...], mająca niewątpliwie interes prawny o jakim mowa w art. 28 k.p.a., nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym jej własności (rozbudowanej części budynku mieszkalnego), to zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydanych na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zasadny jest również zarzut skargi dot. niedokładnego wyjaśnienia przez organy obu instancji charakteru przedmiotowej dobudowy. Organy winny mieć na względzie, że ww. dobudowa nastąpiła w ramach działki siedliskowej poprzez rozbudowę znajdującej się na niej zabudowy zagrodowej. Cechą takiej zabudowy jest cel jakiemu ma ona służyć, tj. produkcji rolnej. Przykładowe wyliczenie, co stanowi zabudowę zagrodową zawarto w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W tym przykładowym wyliczeniu wskazano, że zabudowę zagrodową stanowi m.in. budynek mieszkalny w rodzinnych gospodarstwach rolnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową właśnie takiego budynku. Organ administracyjny winien mieć na względzie, że taki budynek w gospodarstwie rolnym służy celowi jakim jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Poza funkcją jaką jest niewątpliwie funkcja mieszkaniowa budynku tego rodzaju, budynek ten w ramach zabudowy zagrodowej służy głównemu celowi jakim jest gospodarka rolna. Takie zaś budynki służące gospodarce rolnej, wymieniono w kategorii 2 w załączniku do ustawy. Wprawdzie przykładowe wymienienie nie obejmuje budynków mieszkaniowych w tej rubryce, jednakże zważywszy na cel jakiemu służą budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej zasadne jest twierdzenie skargi, że należy je traktować odmiennie od budynków mieszkalnych wymienionych w kategorii pierwszej. Budynek w zabudowie zagrodowej nazywany budynkiem mieszkalnym oprócz funkcji podstawowej (mieszkalnej) realizuje bowiem jednocześnie w większym lub mniejszym stopniu funkcje obsługowego zaplecza prowadzonej działalności rolniczej (planistycznej, biurowej, rozliczeniowej, logistycznej itp.), różni się zatem od zwykłego budynku mieszkalnego. Również w cytowanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym konsekwentnie rozróżnia się budynki jednorodzinne i zagrodowe (np. w § 14 ust. 4, 23 ust. 3, 36 ust. 3, 61 ust. 2 i wielu innych formułując odmienne wymagania wobec budynków w zabudowie zagrodowej. Skoro w ramach tej samej gałęzi prawa wyróżnia się zabudowę, a więc budynki jednorodzinne od budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, to nie ma dostatecznych podstaw, aby rozróżnienia takiego nie stosować w odniesieniu do wysokości opłat legalizacyjnych związanych ze stosowaniem współczynników wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego. Ponadto za przyjęciem ww. charakteru budynku mieszkalnego i jego dobudowy przemawia także definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 553 k.c. Zgodnie z tym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 713/98, publ. LEX nr 41767). Należy więc przyjąć, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 777/08, publ. LEX nr 569105). Powyższe daje podstawę do oceny, że ustalając opłatę legalizacyjną organy zastosowały nieadekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy współczynnik 2,0, zamiast współczynnika 1,0. Naruszono zatem przepis prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego naruszone zostały przepisy proceduralne, nie wyjaśniono bowiem w stopniu dostatecznym wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wyjaśniono w jakim zakresie dobudowana część służy mieszkańcom budynku mieszkalnego, a więc czy dobudowanej część można przypisać inny charakter niż mieszkalny, ale służący obsłudze gospodarstwa rolnego (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Powyższe ustalenia są konieczne z uwagi na wybór prawidłowego trybu legalizacyjnego, tj. z art. 48 lub z art. 49b Prawa budowlanego, a także na prawidłowość dokonania kategoryzacji dokonanej dobudowy, gdyż jak powiedziano wyżej załącznik do ustawy nie wyklucza, że do tej kategorii zaliczają się też inne budynki służące gospodarce rolnej. Dodać trzeba, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika wprost, jakie funkcje ma spełniać samowolnie dobudowana część do domu mieszkalnego. Dlatego też konieczne jest ustalenie w jakim zakresie dobudowana część służy produkcji rolnej, i czy w pełni zaspokaja potrzeby, w tym mieszkaniowe osób pracujących w gospodarstwie rolnym, przy czym organ winien mieć na względzie, że na ww. nieruchomości zgodnie z postanowieniami ww. aktu notarialnego ustanowiono na rzecz poprzednich właścicieli, tj. J. i M. W. dożywotnią nieodpłatną służebność osobistą polegającą na prawie zamieszkiwania przez nich w pokoju od południowej strony domu, wspólnym korzystaniu z kuchni, łazienki, przedpokoju w tym domu usytuowanym na działce nr [...] we wsi F.. Organy administracyjne obu instancji winny mieć na względzie, że zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 266/05, publ. LEX nr 190985). W niniejszej sprawie nie zachodzi powyższa okoliczność, a stwierdzone uchybienia prawa procesowego organów nadzoru budowlanego, a także zarzuty skargi do sądu, co do których organy winny również odnieść się w toku ponowionego postępowania, stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonego i poprzedzających ją aktów administracyjnych. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 oraz 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.