VII SA/Wa 582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji w sprawie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działką ew. nr [...] , a działką ew. [...] w miejscowości [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek S. K. i M. K. współwłaścicieli działki gruntu o nr ew. [...] położonej w [...] zostało wszczęte przed Państwowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy w/w działką, a działką ew. nr [...] będącą we współwłasności inwestorów A. K. i M. K. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011r. organ stwierdził, że w/w inwestorki wybudowały pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ogrodzenie z przęseł siatkowych umocowanych na metalowych słupkach. Ogrodzenie posiada długość ok. 130 m i wysokość ok. 1,30 m. Jest ono poprowadzone pomiędzy działkami prywatnymi. Teren, na którym znajdują się wymienione działki objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Południowego Wybrzeża Jeziora [...] uchwalonego w dniu [...] grudnia 2008r. uchwałą Rady Gminy [...] nr [...], ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z 2009r. poz. [...]. Analizując treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji ustalił, że część działki o nr ew. [...] oznaczona jest symbolem [...] z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo – rekreacyjnych w myśl § 7 pkt 6 tegoż planu. Zgodnie zaś z § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu istnieje zakaz grodzenia działek z takim przeznaczeniem terenu. W tych warunkach organ pierwszej instancji uznał, że ogrodzenie to narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) nakazał A. K. i M. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. jego rozbiórkę. Obie inwestorki odwołały się od tej decyzji podnosząc błąd organu w interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania odwoławczego zwrócił się do organu samorządowego – Gminy w [...] z wnioskiem o wskazanie jakiemu usytuowaniu na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiadają działki nr ew. [...] i nr ew. [...] położone w [...] oraz o udzielenie informacji dotyczącej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, czy zgodnie z § 22 tegoż planu ogrodzenie wybudowane pomiędzy tymi działkami jest z nim zgodne. Organ samorządowy trzykrotnie w pismach z dnia [...] października 2011r., [...] listopada 2011r. i [...] grudnia 2011r. wypowiedział się w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. jednoznacznie stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu realizacji ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął wskazaną interpretację za swoją. Uznał, że pochodzi ona od uprawnionego organu, do którego należy orzekanie w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalił tym samym, że wybudowanie ogrodzenie nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest ono niższe niż 2,20 m wysokości przez co zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zamiaru wykonania tegoż ogrodzenia. W tych warunkach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. została zaskarżona przez M. K. i S. K. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż organ administracyjny wydając tę decyzję naruszył przepisy zarówno prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. Zarzucił, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80, 106 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. ( Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm. , dalej k.p.a.). Organ wydał decyzję w oparciu o stanowisko przedstawione przez Wójta Gminy [...] bez własnej analizy. Wskazali, że organ wydający tę decyzję mógłby się oprzeć na stanowisku innego organu tylko w przypadku gdyby istniał przepis prawa, który uzależniłby wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. W przedstawionej sprawie takiego przepisu nie ma. Podkreślili, że przywołany przez nich art. 106 k.p.a w swoim § 5 stanowi o tym, że zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie chroniące prawa stron. Tymczasem stanowisko Wójta Gminy [...] nie miało określonej formy, było niezaskarżalne, a mimo to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował je jak wydane w trybie art. 106 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucili brak powiadomienia ich trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do treści pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Skarżący wskazali, że uchybienia te doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2008r. w sprawie określenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Południowe Wybrzeże Jeziora [...]" w [...]", w szczególności § 16 i § 22 ust. 3 pkt 4. Przywołali rolę organu nadzoru budowlanego nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 tego prawa w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (a więc gdy roboty budowlane są prowadzone bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następstwem tego może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt). Zgodnie zaś z przepisem art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Wynika z tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Organ administracyjny nie uznał skargi. Wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim Sąd nie uznał, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) . Wymieniony przepis daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych tylko w przypadku gdy uchybienia te mogą wpływać w sposób istotny na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie takich uchybień nie było. Przede wszystkim Sąd nie uznał, aby istotnym błędem organu było zwracanie się przez niego do organu architektoniczno – budowlanego ( Wójta Gminy [...] ) o wyjaśnienie jakiemu usytuowaniu na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiadają działki o nr ew. [...] i [...] położone w [...] ( pismo organu odwoławczego z dnia [...] października 2011r. – k 6 akt administracyjnych i odpowiedź adresata z dnia [...] października 2011r. – k 7 akt administracyjnych) oraz o udzielenie wyjaśnienia interpretacyjnego co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zlokalizowanego ogrodzenia, a w szczególności co do obowiązywania § 22 tegoż planu w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania miały na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a nie przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ. Pisma organu architektoniczno – budowlanego zostały przyjęte przez organ orzekający w sprawie, a ich treści podzielone w ustaleniach faktycznych. Podzielenie tych opinii nie oznacza braku działania w sprawie przez organ wydający rozstrzygnięcie, a tylko przyjęcie ich za własne. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie w sprawie pochodzi od organu uprawnionego do jego wydania. Podzielenie opinii organu architektoniczno – budowlanego przez organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie zostało należycie uzasadnione faktem, że organ wyrażający tę opinię jest tym organem, który wykonuje przepisy prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to słuszna argumentacja, gdyż to do Wójta Gminy [...] należą decyzje w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę lub przyjmowania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na terenie objętym zakresem jego działania. Zatem jest on uprawnionym podmiotem do badania tych wniosków, projektów budowlanych w zakresie ich zgodności m. in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konsultacje i opinie przyjęte w tym zakresie przez organ orzekający w sprawie jako ustalenia własne, nie naruszają przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( brak zakazu ), ani nie godzą w obiektywizm ustaleń. Podnieść należy, że przyjęte do ustaleń faktycznych pisma z organu Gminy [...] zawierające informacje, które poparte są treścią zarówno pisemną jak i graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że w/w miejscowy plan został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Jest to zatem prawo miejscowe powszechne znane. Akta administracyjne niezależnie od powyższego zawierają wypis z tego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego ( część opisowa i część graficzną – k. 9). Fragment części graficznej tegoż planu z uwzględnieniem przedmiotowych działek i ogrodzenia pomiędzy nimi zawiera również pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011r., będące odpowiedzią na zapytanie organu orzekającego z dnia [...] października 2011r. Z treści pisma z [...] października 2011r. i załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami jest zbudowane na terenie oznaczonym na planie 37 KP, tj. na terenie ciągu pieszego ( § 7 pkt 16 w zw. z § 16 ust. 3 pkt 37 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z tym zapisem ciąg pieszy przewidziany jest do obsługi komunikacyjnej obszaru ( § 1 ust. 2 planu) , a jego szerokość ustalona jest na 5 m, z miejscowym poszerzeniem do 8 m. Wymieniony ciąg pieszy jest zaprojektowany częściowo na dz. ew. [...], a częściowo na działce ew. [...]. Ogrodzenie wybudowane w granicy prawnej ( niekwestionowany fakt przez współwłaścicieli działek) obu w/w działek ewidencyjnych znajduje się zatem na terenie obszaru oznaczonego jako 37 KP- ciąg pieszy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Pisma organu orzekającego w sprawie kierowane do Wójta Gminy [...] były też w swoim odpisie doręczane stronom postępowania, w tym prawidłowo ustanowionemu profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących, występującemu przed organem administracyjnym rozstrzygającym sprawę. Z treści pism Wójta Gminy [...] wynika, że strony, w tym pełnomocnik skarżących otrzymywali ich odpisy. Potwierdza to w sposób pośredni pismo pełnomocnika skarżącego M. K. z dnia [...] października 2011r. , w którym odnosi się on do pisma – odpowiedzi Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011r. ( zawierające złącznik graficzny do miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego ze wskazaniem spornego ogrodzenia na obszarze ciągu pieszego 37 KP). Pełnomocnik ten (należycie umocowany syn skarżącego M. K.) odnosił się do "ciągu pieszego", nie kwestionując takiego przeznaczenia terenu, tylko wskazując, że w jego interpretacji miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego nie zezwala (nie ma takiego przepisu) na grodzenie takiego ciągu pieszego. Powyższe wskazuje, że strony nie kwestionowały przeznaczenia terenu, na którym zostało postawione ogrodzenie. Strona skarżąca w tej kwestii wypowiedziała się wprost. Zatem zarzut, że w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone prawa strony do wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych sprawy nie znajduje uzasadnienia. Wprawdzie zasadny jest zarzut skargi, że organ nie zastosował trybu z art. 10 § 1 k.p.a. i nie powiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, ale naruszenie to nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Skarżący nie przedstawili żadnych wniosków dowodowych w skardze do WSA w Warszawie, ani też nie wskazali jak naruszenie to ograniczyło im możliwości czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wpłynięcia na wynik sprawy. Wskazane ustalenia co do przeznaczenia terenu, na którym umieszczono ogrodzenie przesądza o rozwiązaniach prawnych w sprawie. Już organ pierwszej instancji przywołując przeznaczenie działek 1ZP/US ( tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenowych obiektów sportowo – rekreacyjnych) z zakazem ich grodzenia wskazywał, że dotyczy to tylko części działki inwestora o nr ew. [...]. Zatem skoro zakaz grodzenia działek o w/w przeznaczeniu 1ZP/US wynikający z § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosił się tylko do takich działek, to nie można tego zakazu interpretować rozszerzająco na działki mające inne przeznaczenie, w tym przypadku 37KP ( ciąg pieszy). Ogrodzenie znajduje się na działce 37 KP i do niej powyższy zakaz nie ma zastosowania, co wynika z wykładni gramatycznej tegoż przepisu. Prawdą jest, że przeznaczenie działki na ciąg komunikacyjny (ciąg pieszy) wskazywałoby na niemożność przegradzania, odgradzania takiego terenu. Takie rozumowanie wynika z postrzegania znaczenia "ciąg komunikacyjny". Jednak samo użycie wyrażenia "ciąg komunikacyjny" nie czyni rzeczywistości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony jako prawo miejscowe musi zawierać regulacje możliwe do zastosowania w tej rzeczywistości. Oznacza to pewną kompletność regulacji w określonym zakresie. W przypadku przedmiotowej regulacji nie można tego stwierdzić. Plan wskazując na ten "ciąg pieszy" nie przewiduje wykupienia terenów prywatnych przeznaczonych na tę komunikację. Wynika to wprost z załącznika nr 3 do w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy załącznik stanowi w pkt 2 , że zostaną wyznaczone ciągi piesze, ale w pkt. 5 jest mowa jedynie o tym, że warunkiem budowy i modernizacji dróg oraz placów publicznych jest również uzyskanie prawa do gruntu, przez który przebiegać mają te drogi. Tym samym plan ten nie przewiduje wykupu gruntów pod "cięgi piesze", nie zakazuje ich odgradzania, czyli nie zmienia praw właścicieli tych nieruchomości do dysponowania gruntem w sposób określony prawem cywilnym i innymi ustawami szczególnymi. Przedmiotowy ciąg pieszy 37 KP znajduje się na działkach prywatnych. Ogrodzenie wybudowane przez A. i M. K. rozgranicza działki będące we współwłasności prywatnej. Zarówno przepisy kodeksu cywilnego jak i przepisy Prawa budowlanego nie zakazują grodzenia takich działek. Prawo budowlane nie wymaga w myśl art. 28 ust 1 i art.30 ust. 1 pkt 3 dla takiej inwestycji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zatem w znaczeniu w/w przepisów działanie inwestorek nie jest samowolą budowlaną. Również w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu wybudowania przedmiotowego ogrodzenia. Słusznie organ uznał, że przywołany przez skarżących § 22 ust. 3 pkt 4 w/w miejscowego planu nie ma zastawania w przedmiotowej sprawie, gdyż inne jest przeznaczenie gruntu, na którym posadowiono to ogrodzenie. Nie można też uznać, że regulacja § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera taki zakaz w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia. Zakazy ograniczające konstytucyjnie chronione prawo własności nie mogą być dorozumiane. Muszą wynikać wprost z regulacji prawnych. Taką regulacją może być miejscowy plan zagospodarowania terenu, ale musi ten plan tę regulację stanowić wprost, a nie wskazywać życzeniowo na kierunek rozwiązań bez ustalenia środków przy pomocy, których ten cel miałby być osiągnięty. W tych warunkach Sąd uznał, że ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez organ nie dają podstawy do uznania, że inwestorki dokonały samowoli budowlanej wymagającej interwencji organu nadzoru budowlanego w myśl art. 48, 49 "b", 50 , 51 Prawa budowlanego. W sprawie nie doszło ani do naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący wpływać istotnie na wynik sprawy, ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie ma też naruszenia zakresu kompetencyjnego do rozpoznania sprawy wskazywanego przez skarżących jako zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych warunkach Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 p.p.s.a.