VII SA/Wa 585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. W. [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przemurować od podstaw do wylotu stosując nową cegłę komin jednoprzewodowy oznaczony nr V (numeracja kominów wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 30 marca 2007 r.) w terminie do dnia 30 września 2009 r. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin - do dnia 30 listopada 2009 r., natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 792/09 z dnia 18 marca 2010 r. oddalił skargi L. G. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Po otrzymaniu wniosku Wspólnoty o zmianę decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 21 września 2011 r. zwrócił się do członków zarządu Wspólnoty o przesłanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma: • dokumentu - oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, z którego powinno jednoznacznie wynikać, czy alternatywny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (uszczelnienie przedmiotowego komina przy użyciu masy sylikatowej SKD Schiedel zamiast przemurowania z zastosowaniem nowej cegły) skutecznie wyeliminuje stan zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, • zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji nr [...] z dnia [....] listopada 2009 r. W dniu 10 października 2011 r. organ otrzymał pismo z dnia 6 października 2011 r. członków Zarządu Wspólnoty będące odpowiedzią na pismo z nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Do pisma zostały dołączone: • deklaracja zgodności nr 5.1/2009 dla wyrobu budowlanego o nazwie "wewnętrzna masa uszczelniająca SKD" (klasyfikacja wyrobu: Piw 23.64.10.0) wraz z opisem oraz • uchwała nr "...72011" z dnia 3 października 2011 r. członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o wyrażeniu zgody na zmianę "decyzji znak [...] wydaną w dnia 2009 roku przez Dyrektora [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Po zapoznaniu się z pismem z dnia 6 października 2011 r. członków Zarządu Wspólnoty będącym odpowiedzią na pismo nr [...] z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wykazała, że zaproponowany sposób uszczelnienia komina jednoprzewodowego oznaczonego nr V (numeracja kominów wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr 490/2007 z dnia 30 marca 2007 r.) doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w równym stopniu co przemurowanie tego komina od podstaw do wylotu z zastosowaniem nowej cegły. W ocenie organu deklaracja zgodności wyrobu budowlanego o nazwie "wewnętrzna masa uszczelniająca SKD" wraz z opisem jego zastosowania nie ma mocy dowodowej równej ocenie technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. Z dokumentacji przedstawionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] nie wynika, aby "wewnętrzna masa uszczelniająca SKD Schiedel" (silikatowa masa odporna na wysokie temperatury i wytrzymała na ścieranie), która według załączonego opisu jest przeznaczona do renowacji przewodów kominowych odprowadzających spaliny z urządzeń grzewczych na paliwo stałe w zakresie temperatur 200 - 500 stopni Celsjusza (suchy tryb pracy) oraz kanałów wentylacyjnych, mogła skutecznie wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, tj. nieszczelność przedmiotowego przewodu kominowego. Deklaracja zgodności oraz zastosowania tego wyrobu w żaden sposób nie odnoszą się do przedmiotowego przewodu kominowego. Tymczasem w niniejszym przypadku tylko opracowanie odnoszące się stricte do stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. mogłoby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zmiany tej decyzji w zakresie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ wskazał, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo na podstawie art. 155 Kpa jest możliwa w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ zauważył, że strona składająca wniosek o zmianę ostatecznej (w niniejszym przypadku także prawomocnej) decyzji administracyjnej powinna mieć świadomość, że to na niej spoczywa obowiązek wykazania w sposób jednoznaczny, że zmiana decyzji nie będzie sprzeczna z przepisami szczególnymi (zmiana decyzji jest możliwa, o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). W niniejszym przypadku Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez Zarząd, powinna była wykazać, że zaproponowany alternatywny sposób uszczelnienia komina jednoprzewodowego oznaczonego nr V (numeracja kominów wg szkicu w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.) doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w równym stopniu co przemurowanie tego komina od podstaw do wylotu z zastosowaniem nowej cegły. Przemurowanie komina zaproponował w toku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] mistrz kominiarski A. B. w piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r., ustosunkowując się do zaleceń z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Przemurowanie komina w sposób zaproponowany przez mistrza kominiarskiego zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 792/09 z dnia 18 marca 2010 r. skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (oddalenie skargi oznacza, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa i jest zgodna z prawem). Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 Kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Organ zaznaczył, że zakaz wzruszania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 155 Kpa wynika z przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Odmiennie niż organ I instancji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 155 jest przepisem prawa procesowego a nie przepisem prawa materialnego i jako taki nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Organ odwoławczy ostatecznie stwierdził, iż decyzja w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Ponadto uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 66 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył też, że wniosek o zmianę decyzji wniesiono już po upływie terminu wykonania określonego w nim obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucali organom: 1) brak odniesienia się do głównego argumentu, który legł u podstaw wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zmianę pierwotnej decyzji, tj. organ nie wziął pod uwagę stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, oraz 2) brak odniesienia się do niedopełnienia przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przed wydaniem decyzji znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) tj. braku zawiadomienia stron postępowania o jego zakończeniu. Jednocześnie Wspólnota zaznaczała, ze nie uchyla się od obowiązku wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, jednak kwestionuje narzucony przez organ nadzoru budowlanego sposób wykonania tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], którą organ ten odmówił zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego chylił W/w decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2009 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...]. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że art. 155 Kpa stanowi przepis procesowy. Instytucję opisaną w art. 155 Kpa w sposób wyczerpujący przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., w sprawie I OSK 916/10, a mianowicie: "W myśl art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 Kpa , mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 Kpa. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uznał za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 Kpa uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Przepis ten nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu, bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały wydanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego decyzji, nie jest dopuszczalne jej uchylenie w trybie art. 155 Kpa. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia". Mając zatem na uwadze charakter decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż jej uchyleniu sprzeciwia się art. 66 ustawy Prawo budowlane. Tryb z art. 155 Kpa nie stanowi bowiem trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tego trybu rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Tak więc odmowa zmiany decyzji ostatecznej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., prawa nie narusza, aczkolwiek organ pierwszej instancji zastosował błędną argumentację odnoszącą się do meritum sprawy, a więc sposobu wykonania obowiązku. Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy jeszcze raz podkreślić, że przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ma bowiem charakter decyzji związanej. Na marginesie należy stwierdzić, że sposób usunięcia nieprawidłowości i zasadność nałożenia obowiązku na Wspólnotę Mieszkaniową były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który oddalił skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie II SA/Gd 792/09. Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, stwierdzić należy, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z 2 lutego 2011 I OSK 575/10). Stąd podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 10 Kpa nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sądu, który uwzględnia skargę jedynie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.