VII SA/Wa 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...). w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu (...) czerwca 2008 roku, gdy Zgromadzenie Sióstr (...) złożyło wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego o przedszkole na terenie działki (...) w G. Decyzją z dnia (...) października 2008 roku, nr (...) Starosta G. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli A. i J. G. oraz A. S. Decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2009 roku Wojewoda (...) biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań A. S. oraz A. i J. G., od decyzji Starosty G. z dnia (...) września 2008 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego o przedszkole na terenie działki nr ew. (...)- wydanej dla inwestora – Z.– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że wydane toku postępowania przed organem I Instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 98 Kodeksu postępowania administracyjengo, ponieważ strony postępowania nie zostały poinformowane o wniosku o zawieszeniu postępowania i w tej kwestii nie zajęły stanowiska. Wojewoda (...) zauważył także, iż w przedmiotowej sprawie na wniosek stron o wydanie potwierdzonych kopii dokumentów z dnia (...) sierpnia 2008 roku, Starosta (...) odpowiedział jedynie w formie pisma, które nie spełnia rygorów przewidzianych w art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo w ocenie Wojewody (...) konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie mogło być uzupełnione w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone normy postępowania administracyjnego (naruszenie przepisów dotyczących zawieszenia postępowania oraz odmowy udzielenia informacji i wykonania kserokopii dokumentacji akt sprawy). Po rozpatrzeniu skargi A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09 uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...). Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) Wojewoda (...) działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz A. G. i Pana J. G. od decyzji Starosty G. nr (...) z dnia (...) września 2008 r., znak: (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego o przedszkole na terenie działki nr ew. (...) obręb (...) w M. przy ul. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz materialnego prawa budowlanego. Wojewoda (...) zauważył, że wobec braku oryginału lub urzędowo potwierdzonej kopii ww. dokumentu, organ odwoławczy nie jest w stanie stwierdzić, czy osoba podpisana pod wnioskiem z dnia (...) czerwca 2008 r. posiadała umocowanie do reprezentowania inwestora w niniejszym postępowaniu. Ponadto uznał, że organ I instancji w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego ustalił, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość którą włada inwestor, co nie dawało Staroście G. podstaw do wyznaczenia innych oprócz inwestora stron postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia (...) września 2008 r. doręczona została szerszemu gronu podmiotów niż inwestor tj. właścicielom działek ew. nr (...). W konsekwencji organ wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie organ I instancji winien określić obszar oddziaływania projektowanej inwestycji biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowej inwestycji na działce (...). Ponadto Wojewoda (...) zauważył, że organ I instancji zaniechał dokonania sprawdzeń dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Wskazał, że wobec projektu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno – usługowego o przedszkole niezbędne jest załączenie do projektu ekspertyzy technicznej budynku zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Równocześnie brak kompletnego zwymiarowania na projekcie zagospodarowania terenu położenia placu zabaw w stosunku do granic działki i zabudowy, które wymagane jest na podstawie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uniemożliwia dokonanie oceny jego zlokalizowania w świetle rozdziału 8 Działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby na projekcie zagospodarowania terenu zostało naniesione miejsce gromadzenia odpadów stałych, co uniemożliwia dokonanie oceny jego zlokalizowania w świetle Rozdziału 4 Działu II Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo w ocenie organu odwoławczego Starosta (...) zaniechał dokonania sprawdzeń dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zwłaszcza kompletności przedłożonego projektu budowlanego, którą to kompletność ocenia się na podstawie art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133). Organ II instancji wskazał, że w przedłożonej przez inwestora dokumentacji występują rozbieżności, gdyż na dwóch następujących po sobie stronach części opisowej projektu budowlanego podano odmienne wartości dotyczące bilansu terenu. Ponadto Wojewoda (...) wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań zawartych w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub ewentualnie potwierdzony za zgodność z treścią mapy zasadniczej przez uprawnionego geodetę. Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych wymagań a organ I instancji nie nałożył postanowieniem obowiązku usunięcia ww. nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutu niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej zatwierdzonego Uchwałą nr (...) Rady Miasta M. z dnia (...).6.1998 r. (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...).10.1998 r. Nr (...) poz.(...)) Wojewoda (...) wskazał, że § 19 ww. planu zakazuje lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących uciążliwych obiektów produkcyjnych, uciążliwych usług oraz placów do garażowania samochodów ciężarowych. Z powyższego nie wynika zakaz rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego o przedszkole. Przedszkole nie należy do inwestycji uciążliwych dla otoczenia, nie podlega bowiem przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2753 ze zm.). A zatem przedszkole stanowić będzie usługę uzupełniającą, nieuciążliwą dla zabudowy mieszkaniowej i tym samym nie może być uznane za nieprzystające do funkcji obszaru, szczególnie, iż stanowi rozbudowę obiektu o funkcji mieszkaniowo- usługowej. Organ II instancji za bezpodstawny uznał zarzut braku opinii Konserwatora Zabytków bowiem z akt sprawy wynika, że inwestor posiada decyzję (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...).03.2008 r. zmienioną decyzją nr (...) z dnia (...).05.2008 r. zezwalającą pod względem konserwatorskim na realizację inwestycji- rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno - usługowego o funkcję przedszkola oraz decyzję nr (...) z dnia (...).06.2008 r. zezwalającą na usunięcie drzew. W ocenie Wojewody (...), dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ podniósł, że organ I instancji pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy. Decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie wypełnia zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09. W szczególności wskazała, że decyzja Wojewody (...) nie zawiera odniesienia merytorycznego do zgodności planowanej inwestycji przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odpowiednim zakresie . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nawiązując do treści tego przepisu podkreślenia wymaga, ze w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), która została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące zawieszenia postępowania oraz odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów dla strony postępowania. Tymczasem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Sąd uznał zatem, że podnoszone przez organ uchybienia w procedurze nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu dostrzeżone przez organ uchybienia nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień, zaś fakt błędnego zawieszenia postępowania spowodował tylko nieuzasadnione przedłużenie toczącego się postępowania, ale w żaden sposób nie wpłynął na realizację uprawnień strony w postępowaniu. Również odmowa wydania potwierdzonych kopii dokumentów w nieprawidłowej formie – pisma zamiast postanowienia również nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszanie zasad postępowania. Sąd zauważył, iż strony uczestniczyły w toku całego toczącego się postępowania oraz miały możliwość zaznajomienia się z całością zgromadzonego materiału oraz wnoszenia o jego uzupełnienie. W związku z powyższym Sąd jednoznacznie wskazał, że organ odwoławczy powinien merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę organ naruszył art. 153 ppsa, gdyż nie wypełnił wiążących zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku, ponieważ nie rozpoznał merytorycznie odwołań od decyzji Starosty G. z dnia (...) października 2008 roku, nr (...), lecz zastosował art. 138 § 2 kpa. Tymczasem brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 kpa, który jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji , w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu - w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 15 kpa , a zatem brak było przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę (...) decyzji kasacyjnej. Wskazane przez organ pewne wady proceduralne nie mogły uzasadniać przekazania ponownego całej sprawy administracyjnej do organu I instancji. Również argumentacja organu dotycząca niezasadnego rozszerzenia kręgu stron niniejszego postępowania nie może zostać na tym etapie sprawy uznana za trafioną. Należy bowiem podkreślić, ze wspomniana kwestia była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie i wskazał jednocześnie że organ I instancji właściwie dopuścił strony do udziału w postępowaniu, uczestniczyły one w toku całego toczącego się postępowania oraz miały możliwość zaznajomienia się z całością zgromadzonego materiału oraz wnoszenia o jego uzupełnienie. Należy także zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał w dużym stopniu merytorycznej oceny już zebranego i kompletnego materiału dowodowego, w związku z czym nie istniały żadne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny w oparciu o jedną z podstaw przewidzianych art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis postępowania administracyjnego błędnie stosując art. 138 § 2 i wydając decyzję kasacyjną. Rozstrzygnięcie powinno bowiem sprowadzać się do powtórnej oceny projektu budowlanego i wniosku inwestora, której zresztą w znacznym stopniu organ odwoławczy dokonał. W powyższym zakresie Sąd podzielił zarzut Skarżącej, która wskazała, że zaskarżona decyzja nie wypełnia zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt VIII 279/09, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania w wymaganym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody (...) została wydana z naruszeniem przepisu postępowania o charakterze na tyle istotnym, że mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda (...) zobowiązany będzie do rozpoznania merytorycznego odwołania, z rozważeniem ewentualnego zastosowania art. 136 kpa i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.