VII SA/Wa 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 587/12 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 123 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej kpa) oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmówił organizacji ekologicznej Stowarzyszenie [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] - Etap I". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do treści przepisu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 § 1 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organ wyjaśnił, iż postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została potwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Mając na uwadze ww. unormowania organ stwierdził, że w sytuacji gdy organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 kpa nie znajduje w nim zastosowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] , utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Organ drugiej instancji podał, iż stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z póżn. zm.). Organ stwierdził, iż w takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r" organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska." Z regulaminu Stowarzyszenia [...] wynika, że celem jego działania jest między innymi ochrona środowiska naturalnego, a zatem jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem organu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa. Organ wskazał, iż z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. A więc, ponieważ w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizacje ekologiczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] . Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowieniu rażące naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 31 kpa oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez, bezpodstawne uznanie, iż postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] - Etap I" nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa i bezpodstawną odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu, mimo zgłoszenia chęci uczestnictwa w nim zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego, z art. 44 ust. 1 ustawy wynika, że samo zgłoszenie chęci uczestnictwa przez organizację ekologiczną skutkuje uzyskaniem przez taką organizację statusu uczestnika na prawach strony. Skarżący zauważył, iż nie budzi wątpliwości, że jest organizacją ekologiczną, nie budzi również wątpliwości, że skutecznie zgłosił chęć uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] - Etap I" z powołaniem się na swoje cele statutowe. W ocenie skarżącego, jedynym spornym elementem jest kwestia zakwalifikowania postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji prowadzonego przez Wojewodę [...]do sygn. [...] jako postępowania wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący zarzucił, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę był zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego w szczególności z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] dla przedsięwzięcia pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją Euro 2012 w [...] – Etap I". Ponadto, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] - Etap I" w sposób oczywisty taka zmiana wystąpiła, gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy zakresu szerszego, niż zakres inwestycji określony we właściwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego, uznanie, że tego rodzaju postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzi do wniosku, iż organizacje ekologiczne nie mają możliwości uczestniczenia w postępowaniu, w którym jest dokonywana kontrola zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej z właściwą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - organ wydający pozwolenia na budowę mógłby wydać decyzję o treści sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i wykraczającej poza jej zakres, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] - Etap I", w szczególności zważywszy na konieczność dokonywana kontroli zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej z właściwą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 3 sierpnia 2011 r. w sprawie VIISA/WA 1258/11 oddalił skargę Stowarzyszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu w/w ustawy z 3 października 2008 r. bowiem celem jego działania jest m.in. ochrona środowiska naturalnego. Sąd przywołał art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 88 ust. 1 i 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. podnosząc, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd uznał, że żadna z powyższych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec tego z uwagi na, to iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizacje ekologiczne, w tym przez skarżące Stowarzyszenie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] w [...] . Po roz [...] skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 1 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2580/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej zależy tylko od tego czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę należycie wykona obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami środowiska, a następnie przeprowadzi ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Organizacje ekologiczne powołując się na swoje cele statutowe, mogą w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku). Warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w sprawie na prawach strony jeśli ustalenie czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. W ocenie Sądu organy rozpatrując wniosek skarżącego Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji winny ustalić, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym roz [...] skargi zważył co następuje: W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 ww. ustawy). Nadto zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 cyt. ustawy podstawę orzekania stanowią akta sprawy, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, to jest bierze pod uwagę także naruszenia prawa niekwestionowane przez stronę, przy czym biorąc pod uwagę przepis art. 190 w/w ustawy Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym dnia 1 lutego 2012 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] ego z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiające Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji pn. " Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w [...] . Etap I". W ocenie Sądu organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia naruszyły art. 77 i 107 kpa bowiem nie oceniły zarzutu zażalenia, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dokonał zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia, biorąc pod uwagę treści przepisu art. 61 ust.1 pkt 2 i art. 88 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko ( w zw. z art. 28 ust 4 Prawa budowlanego) organy obowiązane będą ocenić zarzuty skarżącego Stowarzyszenia wskazujące na zaistnienie przesłanek uzasadniających dopuszczenie go do udziału w sprawie prowadzonej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.