VII SA/Wa 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414, dalej: ustawa Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 2000 kW (XXIX kategoria obiektu budowlanego), kontenerowej stacji pomiarowej – sieci 15 kV (XXVI kat. obiektu budowlanego), drogi wewnętrznej z placem manewrowym (XXII kat. Obiektu budowlanego) i zjazdu z drogi gminnej (IV kategoria obiektu budowlanego) dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], Starosta [...] na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zatwierdził zamienny projekt budowlany dla budowy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, obejmujący istotne odstępstwa od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. K. S. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na złożeniu przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wadliwego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością – działką nr [...] – na cele budowlane. Inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że posiada taki tytuł na podstawie uzgodnienia z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] zawartego z Gminą [...]. Jednakże w rejestrze ewidencji gruntów, który prowadzi Starosta [...], odnośnie do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], jako władający wskazany jest Skarb Państwa. Skarżący podnosi, że na działce o nr. [...] znajduje się droga utworzona z fragmentów nieruchomości działek sąsiednich, w celu umożliwienia dojazdu do tych działek, toteż inwestor nie może żądać wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę bez zgody poszczególnych współwłaścicieli. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 31a§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku K. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 znak: [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. S. nie spełnia wymogów uznania go za stronę postępowania. Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że skoro droga na działce o nr. [...] ma nieuregulowany status prawny, na co wskazuje wpisanie w rejestrze jako władającego Skarbu Państwa, to jej współwłaścicielami nadal pozostają dotychczasowi właściciele nieruchomości, z których ta droga powstała, a tym samym, że mogą być stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że ogólnodostępność dróg wewnętrznych nadaje im charakter miejsc publicznych (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) Skoro stan prawny przedmiotowej drogi wewnętrznej jest nieuregulowany i nie posiada ona zarządcy uprawnionego do udzielenia zgody na korzystanie z niej, inwestor nie musi wykazywać się dysponowaniem taką nieruchomością na cele budowlane. Złożenie oświadczenia w tym zakresie było zbędne, co w konsekwencji oznacza brak naruszenia przez inwestora art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ wskazał, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości o nr. Ewidencyjnym [...], której właścicielem jest skarżący, a zatem nie ma podstaw by uznać skarżącego za stronę. Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] złożył K. S., zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a§1 w zw, z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący argumentował, że posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na działce o nr. ew. [...]. Nieruchomość ta powstała z wydzielenia z nieruchomości o nr. ew. [...], której jest współwłaścicielem, a zatem inwestor powinien wystąpić do niego o zgodę na dysponowanie działką na cele inwestycyjne. Inwestor wszelkie porozumienia zawarł jednak z Gminą, która zgodnie z informacjami ujawnionymi w rejestrach nie ma żadnych uprawnień wobec działki o nr. ew. [...], a zatem w dniu wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie posiadał tytułu do dysponowania rzeczoną nieruchomością. Brak przedmiotowego elementu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest brakiem, który uzasadnia konieczność wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z 10 maja 2007 sygn. akt VII SA/Wa 398/07). Zdaniem skarżącego organ błędnie zastosował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jako że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem, zastosowanie powinien znaleźć art. 28 k.p.a. Skarżący wskazał również, że błędne jest stanowisko Wojewody, jakoby nieuregulowanie stanu prawnego w rejestrze gruntów powodowało, że właściciele działek tracą przymiot właścicieli. Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie deklaratoryjny, techniczny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych i umów sporządzonych w formie aktu notarialnego albo umów dzierżawy. Odnośnie do naruszenia art. 61a§1 w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skarżący kwestionuje, stwierdzenie że z faktu iż droga wewnętrzna położona na działce o nr. [...] ma nieuregulowany stan prawny wynika, że nie było konieczne uzyskanie oświadczenia o jakim mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazuje, że art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wprost stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto przedłożył ww. oświadczenie. Co wynika także z orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 631/10), przedłożenie takiego oświadczenia jest obowiązkiem inwestora i jego brak usuwany jest jak w stosunku do każdego innego braku formalnego, tj. poprzez wezwanie do przedłożenia oświadczenia, gdyż jest to brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Skarżący podkreślił, że w sytuacji, w której nie było ustanowionego zarządcy inwestor musiał uzyskać zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane od wszystkich współwłaścicieli. Skarżący zakwestionował także, że droga położona na działce [...] ma charakter ogólnodostępny, wskazując, że nie występuje na niej ograniczony ciąg komunikacyjny, a korzystają z niej jedynie współwłaściciele sąsiednich nieruchomości w celu dojazdu na swoje działki. Skarżący powołał także Załącznik 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: Załącznik 6), grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia, a grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego (art. 3 pkt 7 Załącznika 6). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Zdaniem organu skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego. Organ wskazał, że skarżący upatruje swojego interesu w postępowaniu nieważnościowym w prawie współwłasności działki drogowej nr ew. [...], jednakże nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tytuł do ww. działki. Co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, ciężar wykazania swego tytułu do udziału w postępowaniu ciąży na zainteresowanym, a obowiązek organu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych nie rozciąga się na ustalenie przez organ administracji tytułu do nieruchomości. Skargę na ww. postanowienie złożył K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie a także postanowienia je poprzedzającego i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowienie zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z pkt. 3 ppkt. 7a załącznika 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 7, 10, 75, 77, 80 i 107§3 k.p.a. oraz art. 61§1 w zw. z art. 105§1 w zw. z art. 138§1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnosi, że bez względu na to, czy w rozpatrywanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, powinien on zostać uznany za stronę gdyż legitymuje się interesem prawnym. Skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], sąsiadującej z drogą na działce o nr. ew. [...]. Skarżący podkreślił, że działka o nr. ew. [...] jest pasem utworzonym przez właścicieli działek zarówno po lewej jak i po prawej stronie działki [...] i służy tylko i wyłącznie do dojazdu do działek z którymi sąsiaduje, gdyż w innym przypadku większość właścicieli działek po lewej jak i prawej stronie działki [...] nie posiadałoby faktycznego dostępu do swoich nieruchomości. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że działki do których prowadzi droga usytuowana na działce [...] przeznaczone są do użytku rolnego, w związku z czym znajdzie zastosowanie pkt 3 ppkt 7a Załącznika 6. Na jego podstawie grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Na tej podstawie należy uznać, że działka o nr. ew. [...] wchodzi w skład działki [...], której właścicielem jest skarżący. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący upatruje się ponadto w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, która wyraża się w przyjęciu na podstawie rejestru gruntów, że właścicielem działki o nr. ew. [...] jest Skarb Państwa a nie, przyjęciem, że wykazanie własności może zostać dokonane tylko na podstawie dokumentu potwierdzający tytuł prawny. Takie stanowisko spowodowało odrzucenie dowodzenia skarżącego opartego na wykładni pkt 3 ppkt 7a Załącznika 6. Ponadto skarżący wskazał, że Główny Inspektor poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138§1 pkt 1 k.p.a dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z prawem Główny Inspektor powinien był na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a. uchylić postanowienie Wojewody [...] i umorzyć postępowanie gdyż Wojewoda stwierdzając brak interesu prawnego po stronie skarżącego zobowiązany był zgodnie z art. 105 k.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a§1 k.p.a.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności (art. 145 2 pkt 2 p.p.s.a.) W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.) Nadto wskazać należy na art. 134§1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...], którym organ po rozpatrzeniu zażalenia K. S. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek K. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 2000 kW (części budowlane budowli – wysokość wieży ca 105 m), kontenerowej stacji pomiarowej (sieci 15 kV), drogi wewnętrznej z placem manewrowym, zjazdu z drogi gminnej na działach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazywał art. 61a§1 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm., dalej: k.p.a.), który daje organowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stronę w sprawie. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uruchamia etap wstępny w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne. Odmowa wszczęcia postępowania może jednak nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy już z treści samego wniosku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosownych analiz, czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosownie do brzmienia art. 61 § 3 k.p.a., co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (porównaj: wyroki NSA z dnia 21 lutego 2011 r., II OSK 147/10, LEX nr 952956, z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996 r., Nr 4, poz. 167, z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 2268/10, z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995 r., nr 3, poz. 145, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r., sygn. VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785). W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące uchylonego art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 stwierdzający, iż "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". W związku z powyższym należy uznać, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy brak przymiotu strony wnoszącej podanie nie jest oczywisty, a ocena tej przesłanki wymaga rozważań. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący swój interes prawny wyprowadza z prawa własności (art. 222§2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm.), które jego zdaniem zostało naruszone, bowiem inwestycja objęta pozwoleniem na budowę elektrowni wiatrowej, kontenerowej stacji pomiarowej, drogi wewnętrznej i zjazdu z drogi gminnej ma być realizowana m.in. na działce [...] stanowiącej jego własność. W związku z powyższym nie można już we wstępnej fazie postępowania przesądzać, że skarżący nie jest stroną postępowania. Podkreślenia też wymaga, że przy ocenie czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki tej osobie przysługuje. Czynności, które podejmowały organy w postaci badania wpisów do ewidencji gruntów, a następnie merytoryczna analiza materiału dowodowego nie mogą mieć miejsca przed wszczęciem postępowania administracyjnego i bez udziału osoby żądającej wszczęcia tego postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.