VII SA/Wa 588/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] - odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...], z dnia [...] lipca 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę dla [...] S.A. zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym na terenie (ozn. na projekcie zagospodarowania lit. ABCDEFQHJKLMNO) stanowiącym działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ulic [...] i [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 20 lipca 2009 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej dwiema decyzjami, tj. ostateczną decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] S.A. zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym oraz ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], którą zmieniono decyzję nr [...], poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego obejmującego również wjazd na teren inwestycji. Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz o wstrzymanie ich wykonania. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r., nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. Następnie Prezydent [...] decyzją nr [...], z dnia [...] października 2009r., znak: [...] odmówił, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że iż brak jest podstaw do przyjęcia, że na etapie wydawania decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., [...] Sp. z o.o. posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Decyzja dotyczyła pozwolenia na budowę budynków na działce [...], zakres oddziaływania inwestycji nie obejmował działki [...] Sp. z o.o. znajdującej się po drugiej stronie ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. zapadła decyzja organu drugiej instancji - Wojewoda [...] decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że kwestia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z podstaw, które podlegają badaniu dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ustalenie istnienia podmiotowej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania - art. 151 § 1 k.p.a. Organ przywołał przepis z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, Wskazał, że decyzja Prezydenta [...] dotyczy pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki nr ew [...]. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony ww. decyzją (w granicach oznaczonych w projekcie lit. ABCDEFGHJKLMNO) nie obejmuje wjazdów na teren przedmiotowej inwestycji. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że inwestycja usytuowana w rejonie ulic [...] i [...] w [...] graniczy: od zachodu z terenami zajmowanymi przez infrastrukturę [...], od wschodu z terenami obecnie nie użytkowanymi, od północy z pasem drogowym ul. [...], od południa teren przylega do ul. [...]. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez projektowane zjazdy. Zjazdy nie będą odbywał się przez działkę skarżącej Spółki. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., o odmowie wznowienia postępowania. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. , dochodząc uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] wydanej w dniu [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] października 2009r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Stwierdziła, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową bez względu na to, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Spółka podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z artykułem 149 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiadał statusu strony na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. Wskazała, że doszło w sprawie do wydania sprzecznych rozstrzygnięć -postanowieniem wznowiono postępowanie, tym samym uznano przymiot skarżącej Spółki jako strony postępowania, po czym w decyzji tego przymiotu odmówiono. Przymiot strony powinien być przesądzony we wstępnej fazie postępowania, po wniesieniu wniosku a przed wydaniem decyzji. Skarżąca Spółka wskazała na naruszenia artykułu 7 i 77 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, Nr 75, po2. 690 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wyznaczenie przez organ, obszaru oddziaływania inwestycji bez uwzględnienia sąsiadującej nieruchomości skarżącego. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity z dnia 25 stycznia 2007r., Dz. U. Nr 19, poz. 115) w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę bez wymaganych ważnych opinii oraz bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu; naruszenie: art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że pojęcie zjazd jest tożsame z pojęciem skrzyżowania typu rondo. Spółka stwierdziła, że opinie komunikacyjne będące integralną częścią decyzji o pozwoleniach na budowę w chwili obecnej są nieważne. Z naruszeniem art. 7 k.p.a. organy po wznowieniu postępowania nie odniosły się do opinii -"wstępna opinia dotycząca wpływu budowy ronda na komunikację na drogach dojazdowych CH [...] w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...]." Z opinii jednoznacznie zaś wynika zaburzenie dojazdu do nieruchomości skarżącej Spółki. Skarżąca Spółka stwierdziła, że obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Z orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że właściciel nieruchomości ma prawo udziału w postępowaniu jeżeli realizacja inwestycji może mieć wpływ na jego własność. Prezydent [...] w swojej argumentacji zignorował fakt, że projektowany dojazd do osiedla będzie prowadzić częściowo przez wyjazd z Centrum Handlowego [...], bowiem obie ww. drogi ulegną poprzez projektowane rondo połączeniu. Z treści decyzji zatwierdzających projekt budowlany wynika, iż inwestycja ma być realizowana z wykorzystaniem drogi, która prowadzi częściowo przez działkę stanowiącą własność skarżącej Spółki, ale przede wszystkim stanowi zasadniczy wjazd i wyjazd z należącego do niej Centrum Handlowego [...] (działka o nr ew. [...] z obrębu [...]). Takie działanie organu narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zatwierdził projekt budowlany, który nie uwzględniał zwiększonego natężenia ruchu na drodze przechodzącej przez teren przedmiotowej inwestycji. Teren, na którym inwestor zamierza zlokalizować rondo, stanowi zasadniczy wyjazd z CH [...]. W sprawie nie dokonano oceny, czy budowa dojazdu do osiedla inwestora pozbawi skarżącą Spółkę dojazdu do drogi publicznej. Wreszcie w/g skarżącej Spółki, nie są zasadne twierdzenia Wojewody [...], iż w danej sprawie nie ma przepisu prawa materialnego administracyjnego, który został naruszony działaniem inwestora. Abstrahując od innych wskazanych przepisów, w tym § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy na art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym skarżący ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Także przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej Spółki istnieje niezgodność wydanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r. Decyzja ta stwierdza, że należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Tymczasem rozwiązania zatwierdzone decyzjami pozwolenia na budowę niewątpliwie znacznie ograniczają dostęp skarżącej Spółki do drogi publicznej. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy mówi się, iż obsługa komunikacyjna inwestycji ma nastąpić od ul. [...] i ul. [...], a rozwiązanie przyjęte w decyzjach pozwolenia na budowę zakłada, iż osiedle nie zostanie komunikacyjnie połączone z ul. [...], ale - poprzez budowę ronda - zostanie skomunikowane z wewnętrznym układem drogowymi Centrum Handlowego [...], co skutkować powinno uchyleniem decyzji po wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania [...] w piśmie procesowym z dnia 28 września 201 Or., wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zarzuty procesowe związane z postępowaniem wznowieniowym są bezzasadne, podzielił argumentację organów, że w postępowaniu, które było przedmiotem wznowienia skarżąca Spółka nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organy wykazały, że skarżący nie doznał w związku z inwestycją ograniczeń prawnych na swojej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela wszystkich zarzutów w niej przedstawionych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd nie podziela argumentacji skarżącej Spółki, co do wadliwości procedury wznowieniowej i sprzeczności między postanowieniem o wznowieniu postępowania i zaskarżoną decyzją. Wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia. 22 października 1998r., w sprawie o sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449) jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W niniejszej, sprawie wobec wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., okoliczność, czy podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania ma przymiot strony zasadnie był przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym, po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. - postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wskazano wyżej, stanowisko Sądu wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd, do którego w zarzutach skargi nawiązała skarżąca Spółka jest poglądem odosobnionym na tle ww. orzecznictwa. W ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę także pogląd prawny, zgodnie z którym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową bez względu na to, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt II GSK 4/07). Skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie, jaki podniesione uchybienia procesowe organów miały wpływ na wynik postępowania. Wskazać zaś należy, że w ramach procedury odwoławczej powtórzyła, co do zasady argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania. O uchyleniu decyzji, Sąd orzekł uznając, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7, 77, 107 k.p.a. w szczególności w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu, po jego wznowieniu, nie rozpoznano właściwie kwestii przymiotu strony skarżącej Spółki. W odniesieniu do decyzji kończącej wznowione postępowanie, przy ocenie przymiotu strony skarżącej Spółki nie uwzględniono tego, że mimo określenia w samej decyzji obszaru oddziaływania na działce nr 2/1, to w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym w pkt 2.5.5 zawarto opis podstawowych rozwiązań projektowych i wskazano, że włączenie inwestycji do ruchu zaprojektowano z uwzględnieniem dojazdu m.in. do Centrum Handlowego [...]. Projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę, zawiera opis zakresu inwestycji poza granicami własności inwestora i wbrew ustaleniom obszaru oddziaływania w tej decyzji obejmuje nie tylko działkę o nr ew. [...], ale także działki m.in. o nr [...],[...],[...],[...]. Wreszcie zawarty w projekcie plan zagospodarowania terenu w części graficznej zawiera także rozwiązania usytuowane na ul. [...], zatem poza działką nr [...], która w myśl decyzji stanowi obszar oddziaływania inwestycji. Powyższe uwagi organ rozważy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył dwu decyzji "pierwotnej" - decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] S.A. zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym, ale także decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2008r, nr [...] zmieniającej, w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzję nr [...]. W niniejszej sprawie organ wznowił postępowanie tylko wobec opisanej wyżej "pierwotnej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe uwarunkowanie decyzji i postępowań ma istotny wpływ na prawidłową ocenę przymiotu strony skarżącej Spółki. Sąd stoi na stanowisku, że jednym postępowaniem wznowieniowym winny być objęte sprawy zakończone dwiema ww. decyzjami. Dopiero łącznie, dwie decyzje określają warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, kształtując ostateczną treść pozwolenia na budowę. Wnosząca o wznowienie postępowań skarżąca Spółka nie brała udziału w żadnym z tych dwu postępowań. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, że w myśl art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W szczególności dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i stąd wywodzonego przymiotu strony postępowania zasadne jest uwzględnienie nie tylko indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, ale też jego przeznaczenia, a w szczególności sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, bowiem obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny, nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy mieć na względzie uprawnienie do żądania zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis stanowi nakaz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Mimo zarzutów skarżącej Spółki w tym zakresie organy nie odniosły się do nich. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).