VII SA/Wa 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującej J. S. doprowadzenie lokalu nr [...] zlokalizowanego w budynku na [...] w P. do stanu poprzedniego poprzez demontaż kominka usytuowanego w tym lokalu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił charakter postępowania nieważnościowego oraz wskazał, że decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie akt stwierdził, że w dniu 24 lutego 2012 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę w trakcie której ustalił, że w lokalu nr [...] stanowiącym własność J. S., który znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami na parterze na [...] w P. jest kominek. Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny to budynek pięciokondygnacyjny, a w części sześciokondygnacyjny. Tymczasem zgodnie z § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Stosownie do § 8 pkt 1 rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości: niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Budowa kominka naruszała więc § 132 ust. 3 rozporządzenia. Następnie organ wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W konsekwencji roboty budowlane polegające na montażu urządzenia budowlanego (w niniejszej sprawie kominka), przez które art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te nie zostały bowiem ujęte w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej, wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto gdy roboty budowlane zostały zakończone (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz ust. 3. Podstawę materialno-prawną kontrolowanej decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013 r, Nr [...] stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust 7. Prawa budowlanego Okolicznościami wymienionymi w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, uzasadniającymi wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego są montaż kominka bez uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1) oraz fakt, że kominek został wykonany w sposób istotnie odbiegający od przepisów (pkt 4). Organ nadzorczy wskazał, iż przypadku braku możliwości legalizacji należy w zależności od charakteru zaawansowania robót wydać jedną z decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organ powiatowy nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego pomimo, że taki stan nie istniał, ponieważ kominek został wykonany w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego na [...] w P. Jednakże wskazując, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ma być wykonane poprzez demontaż kominka, wypełnił dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzorczego nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie został również naruszony art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel łub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kontrolowana decyzja została prawidłowo skierowana do J. S. – właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku na [...] w P., który kupując ten lokal przejął wszystkie prawa i obowiązki z nim związane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, organ stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ponadto, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Rozważając, czy zaszła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ nadzorczy omówił pojęcie niewykonalności decyzji, a następnie wskazał, że nakazem rozbiórki (demontażu) objęty został jedynie kominek (bez instalacji dymowej i nawiewno-wywiewnej) zamontowany w lokalu mieszkalnym nr [...] stanowiącym własność J. S. jest to zatem decyzja wykonalna. Podsumowując, organ uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest obciążona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny, prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdził, że jako wykraczające poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) przepisów dotyczących postępowania: art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 § 2, art. 110, art. 8, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), 2) przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 132 ust. 3 w związku z § 8 pkt 1 in fine rozporządzenia Skarżący zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydawali pracownicy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy podlegali wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż wcześniej w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego oddalili wniosek skarżącego dotyczący wstrzymania wykonalności decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Ponadto decyzja została wydana pomimo braku kompletu akt w sprawie. Skarżący wskazał, że przepisy nie zabraniają posiadania kominka w lokalu, lecz wykonywania instalacji kominowej w budynkach wyższych niż czterokondygnacyjne (§ 132 ust. 3 w związku z § 8 pkt 1 in fine rozporządzenia). Kierując się wykładnią językową należy uznać, że przepisy te zabraniają "instalowania" instalacji kominowej, a ta czynność została wykonana przez inny podmiot i poza granicami lokalu skarżącego. Z tych przepisów wynika, że za niezgodną z prawem można by uznać nie budowę kominka w lokalu, lecz wykonanie instalacji kominowej. Na poparcie tej tezy skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 278/14. Podkreślił przy tym, że pomimo wykonania prac związanych z instalacją kominową i kominkiem w roku 2004, w dniu [...] marca 2005 r. wydano decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku i nie zakwestionowano wówczas instalacji wentylacyjnej ani kominowej. Ponadto wskazał, że budynek na [...] projektowany był jako budynek czterokondygnacyjny. Dopiero zmiana rzędnych posadowienia budynku (na prośbę inwestora) doprowadziła do tego, że lokale, które pierwotnie miały być piwnicą, zostały potraktowane jako pierwsza kondygnacja budynku. Także organy administracji przyjmowały, że budynek ten jest czterokondygnacyjny. Wybudowany bowiem został bez wind, co było możliwe na podstawie § 54 ust. 1 rozporządzenia. Gdyby istotnie organ powiatowy uznawał, że jest to budynek pięciokondygnacyjny, to powinien był odmówić zgody na użytkowanie na podstawie § 54 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli zatem w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie co do istoty rozstrzygnięto, że budynek jest czterokondygnacyjny, to obecnie organ ten nie może przyjmować innego stanu faktycznego. Jeżeli zaś uznał, że budynek raz jest czterokondygnacyjny, innym razem wyższy niż czterokondygnacyjny, to takie ustalenie w decyzji nakazującej rozbiórkę jest rażącym naruszeniem prawa. Stanowi ono bowiem zaprzeczenie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i w konsekwencji narusza art. 8 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż instalacja kominowa nie była samowolą budowlaną – była przewidziana w projekcie budowlanym i wykonał ją inwestor budynku, zaś montaż samego kominka w lokalu nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego. Niewykonalność decyzji skarżący oparł na przekonaniu, iż decyzja nakazująca rozbiórkę i przywrócenie do stanu poprzedniego dotyczy instalacji kominowej, a nie kominka. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności , stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego który polega na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialno-prawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia , że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ nadzorczy odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013r, wydanej na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust 7. Prawa budowlanego, którą nakazano skarżącemu doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż kominka usytuowanego w tym lokalu. Powodem wydania wyżej opisanej decyzji było stwierdzenie przez organ powiatowy, że skarżący działając w warunkach samowoli budowlanej naruszył § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych (tzn. do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie). Odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji organ nadzorczy stanął na stanowisku, że pomimo, iż w sprawie nie istniał stanu poprzedni gdyż kominek został wykonany w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego to doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż kominka, wypełnia dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można podzielić stanowiska organu nadzorczego jakoby istnienie kominka w lokalu mieszkalnym było niezgodne z prawem i wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie wziął pod uwagę, że samo posiadanie kominka nie jest zabronione prawem gdyż kominek może stanowić element ozdobny, a nieużywany nie stwarza żadnego zagrożenia. Przepis § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zabrania posiadania kominka, który nie jest podłączony do instalacji kominowej i może stanowić wystrój mieszkania. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2012 r. wynika jedynie, że w mieszkaniu znajduje się kominek. Brak jest ustaleń dotyczących tego, czy kominek jest podłączony do przewodów kominowych i czy skarżący z niego korzysta. Skarżący podnosi, że nie wykonywał instalacji kominowej, która była przewidziana w projekcie budowlanym i została wykonana przez inwestora firmę B. w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na [...] w P. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 09.04.2013 r., II OSK 2370/11; z 20.05.2011 r., II OSK 887/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Organ nadzorczy powinien więc rozważyć, czy możliwe było prowadzenie postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50– 51 Prawa budowlanego w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rolą organu jest takie sformułowanie rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy nakładany jest na stronę postępowania obowiązek, by zawierało ono dokładny i precyzyjny opis tego obowiązku. Sentencja decyzji i jej uzasadnienie muszą być na tyle precyzyjne i czytelne, by nie stwarzały przeszkody do wykonania decyzji w sposób zgodny z literalnym brzmieniem jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ nadzorczy powinien również ocenić prawidłowość sentencji kontrolowanej decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego poprzez demontaż kominka. Wskazać ponownie należy, że skarżący może posiadać w mieszkaniu kominek, który – jeśli jest niepodłączony do przewodów kominowych, a w związku z tym nieużywany – należy traktować jako ozdobę mieszkania. Organ nadzorczy powinien ponownie dokładnie przeanalizować stan faktyczny sprawy i dokonać oceny badanej decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie nie można stwierdzić, aby decyzja była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Właściciel lokalu na równi z inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego. Wybór adresata należy do organu nadzoru budowlanego, który winien kierować się przede wszystkim możliwością wykonania obowiązku przez konkretnego adresata. Sąd nie dopatrzył się także okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja nakazująca demontaż samego kominka jest wykonalna, bowiem dotyczy wyłącznie obiektu znajdującego się w lokalu skarżącego. W ocenie Sądu niezasadne jest także twierdzenie skarżącego, aby osoby, które brały udział w rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu powiatowego miały być wyłączone od dalszego postępowania. Postępowanie w tym przedmiocie jest bowiem postępowaniem wpadkowym, zaś art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi o braniu udziału w zaskarżonej decyzji, czyli chodzi o przypadek, gdy jedna i ta sama osoba wydała orzeczenie w pierwszej instancji i miałaby je wydać w drugiej, rozpoznając środek odwoławczy od własnego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu organy rozpatrujące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy winny z takiego właśnie punktu widzenia zbadać decyzję nakazującą demontaż kominka, mając na uwadze, iż w postępowaniu nieważnościowym stosuje się zasady określone w tych przepisach. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.[pic]