VII SA/Wa 590/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala. VII SA/Wa 590/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. S.A. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie ul. L. wraz ze skrzyżowaniem ulic L. we W. "P." sp. z o. o z siedzibą w W. we wniosku z dnia 5 stycznia 2004r./ data wpływu do GINB/ wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r.na podstawie art.145 par.1 pkt.4 kpa, ponieważ bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, chociaż przysługiwał jej przymiot strony z mocy art.28 kpa. Podniosła też, iż złożona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i sprawa ta toczy się pod sygn. IV SA 3726/02. We wniosku o wznowienie podano też, iż Sąd zezwolił w dniu 18.11.2003r. P. sp. z o. o na zapoznanie się z aktami sprawy sądowej uznając ją za stronę postępowania administracyjnego. O decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r.jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, "P." sp. z o. o dowiedziała się 3 grudnia 2003r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art.149 par.3 kpa i art.150 par.1 kpa odmówił "P." sp. z o. o. wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismami z dnia 12.12.2002r. została przesłana Sądowi odpowiedź na skargi wraz z aktami przedmiotowej sprawy. Po wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia lub zmiany własnej decyzji jedynie w trybie art.38 ust.2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r. a obecnie art.53 par.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002r.,nr 153, poz.1270/. tj. w trybie autokontroli- w przypadku uznania zarzutów skargi organ orzeka zgodnie z jej żądaniem. Z chwilą wniesienia skargi organ administracyjny staje się jedynie przeciwnikiem procesowym strony postępowania, traci swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego ukształtowanego wcześniej poprzez wydanie decyzji- zarówno w znaczeniu materialnym jak i procesowym. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7.01.1999r II SA /Gd 1353/98 OSP 2000/5/81/ organ nadzoru wskazał, że w związku z tym brak jest podstaw do badania w trybie nadzoru administracyjnego zaskarżonego rozstrzygnięcia albowiem z chwilą wniesienia skargi do NSA / obecnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego/ w sprawie zawiązuje się stosunek sądowo-administarcyjny, który uniemożliwia wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Stanowisko takie potwierdziła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27.06.2000r. w sprawie FPS 12/99 uznająca niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art.153 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu będą wiązały ten sąd oraz organ administracji którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym GINB uznał ze wobec zaskarżenia jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego należało odmówić wznowienia postępowania w tej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła " P." sp. z o. o w W. Nie podzielając argumentacji GINB podniosła, że powołane przez organ orzeczenia NSA dotyczą innego stanu prawnego i odmiennego stanu faktycznego niż leżący u podstaw zaskarżonej decyzji GINB. Przede wszystkim w sprawie II SA/Gd 1353/98 skarga do NSA została wniesiona przez tę samą stronę, która następnie wniosła podanie o wznowienie postępowania. Sąd w tej sprawie stwierdził, że wskazany zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Zatem NSA wydał wskazany wyżej wyrok, gdy skargę do NSA oraz wniosek o wznowienie postępowania złożyła ta sama strona i tylko z tego powodu mogła zachodzić konkurencyjność postępowań. Tymczasem w niniejszym postępowaniu skargę do sądu administracyjnego wniosła inna strona a "P." złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Zatem skarga do sądu nie konkuruje z wnioskiem "P." sp. z o.o. o wznowienie postępowania, gdyż nie są to środki złożone przez ten sam podmiot. A przyczyny ich złożenia nie są jednakowe ani nawet podobne. Ponadto "P" sp. z o. o zarzuciła, iż nie ma wpływu na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skoro nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I i II instancji nie mogła wnieść skargi do sądu administracyjnego, a w szczególności nie ma wpływu na popieranie skargi przez stronę, która skargę wniosła. Odmowa zatem wznowienia postępowania z tego powodu, iż w tej samej sprawie toczy się postępowanie sądowo-administarcyjne może zatem oznaczać, że do jednej ze stron postępowania wyłączone jest stosowanie art.145. par.1 pkt.4 kpa. Odnośnie zaś uchwały NSA z dnia 27.06.2000r., w której Sad stwierdził, że po wniesieniu skargi do NSA powstaje nowy stosunek prawny, w którym organ administracji publicznej staje się przeciwnikiem procesowym strony, to powołanie tego wyroku na potwierdzenie argumentacji GINB o odmowie wznowienia postępowania jest chybione. Pogląd ten bowiem dotyczy stosunku prawnego, który nawiązuje się między organem administracji publicznej, a stroną, która wniosła skargę do NSA. Tymczasem w niniejszej sprawie "P." sp. z o.o. nie wniosła jakiegokolwiek środka odwoławczego od decyzji organu I i II instancji dlatego nie może być mowy o nawiązaniu nowego stosunku prawnego między organem a "P."sp. z o.o. Wniesienie przez jedną ze stron skargi do Sądu oznacza ze nowy stosunek prawny może nawiązać się wyłącznie między organem administracji publicznej a tą stroną. Pozostałe strony mają zdaniem "P." sp. z o.o. uprawnienia przysługujące im na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów. Sąd administracyjny nie będzie rozważał kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym P. Odmowa wznowienia postępowania z powodu wniesienia skargi do Sądu przez inny podmiot oznacza, że "P." sp. z o.o. nie może w żaden sposób wypowiedzieć się, co do zasadności i legalności wydanych wcześniej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] marca 2004r. w oparciu o art.127 par.3 kpa utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia [...] stycznia 2004r. wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administarcyjnym / wyrok NSA z 10.11.2000r SA 1019/00/ po wniesieniu skargi do Sądu nie istnieje możliwość wzruszenia przez organ administracji zaskarżonej decyzji w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do twierdzenia we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że odmówienie wznowienia postępowania oznacza, iż "P." sp. z o.o. w sposób trwały pozbawiona została możliwości prawa do uczestniczenia w postępowaniu organ zauważył, iż nie ma przeszkód prawnych do wzięcia udziału przez w/w podmiot w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "P." sp. z o.o. w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.art.145 par.1 pkt.4 kpa. W skardze podtrzymała wszystkie swoje zarzuty powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając dodatkowo, że ze względu na treść art.134 par.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualny udział skarżącego w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie mógł doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia argumentów skarżącego, które podniósłby on w postępowaniu administracyjnym lecz raczej do wznowienia rozpoznania wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie podzielił tym samym argumentacji skargi. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, przyczyną odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r. było wniesienie skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, co w ocenie organu powołującego się przy tym na wskazane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłącza możliwość wzruszenia przez organ administracji zaskarżonej decyzji w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Organ odmówił zatem wznowienia postępowania w trybie art.149 par.3 kpa - z przyczyn przedmiotowych. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni akceptuje powyższy pogląd prawny i ugruntowane w tej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zachowuje swą aktualność także obecnie. W ocenie Sądu celem zapobieżenia dwutorowości postępowania kontrolnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji /postanowienia / zarówno z urzędu jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. Argumenty za przyjęciem takiej zasady są oczywiste. Zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwala na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą – w tym wypadku kontrolą ostatecznych decyzji i postanowień- oraz na wydanie ewentualnie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracyjny i sąd administracyjny. Tak więc istnienie obok siebie dwu nadzwyczajnych dróg kontroli decyzji ostatecznych, a mianowicie administracyjnej i sądowej uzasadnia potrzebę unikania i rozwiązywania sytuacji zbiegu uprawnień w celu wyeliminowania dwutorowości kontroli decyzji administracyjnych. W postępowaniu przed sądem administracyjnym istotą sprawy przez ten sąd rozstrzyganej jest kwestia zgodności z prawem ostatecznej decyzji zaskarżonej do sądu. W ramach tej kontroli zgodnie z art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz.1270, dalej zwaną ustawą p.p.s.a/ sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola ta obejmuje zatem także przesłanki wznowieniowe o jakich mowa w art.145 par.1 kpa. Istnienie przesłanki wznowieniowej jest zatem podstawą do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści cyt. wyżej przepisu art.145 par.1 pkt.1 lit. b, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego odmowa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie nie pozbawia go w sposób trwały prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia przesłanki z art.145 par.1 pkt.4 kpa powoduje, że organ będąc związany orzeczeniem sądu jest zobowiązany prowadzić postępowanie od początku z udziałem pominiętej strony. Także w postępowaniu sądowym, zgodnie z art.33 par.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skarżący nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić udział, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Z akt sprawy IV SA 3726/02 wynika, iż skargi do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r. wnieśli: T. i Z. D., I. i A. P. oraz Z. W. i J. W. W sprawie tej, co wynika podkreślenia, a o czym się milczy w skardze, brała także udział w charakterze uczestnika postępowania sądowo- administracyjnego skarżąca "P." sp. z o. o. w W. I tak w piśmie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003r. skarżąca wnosiła o umożliwienie przeglądania akt sądowych podnosząc, iż jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie dot. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2002r. Została zawiadomiona o terminie rozprawy i uczestniczyła w rozprawie sądowej w dniu 26 marca 2004r.oświadczając, że popiera skargę. Wyrokiem z dnia 26 marca 2004r. Sąd oddalił skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2002r. W tych okolicznościach uznać należy, że "P." sp. z o. o miała zapewnione wszelkie gwarancje procesowe, by przed Sądem bronić swego interesu prawnego naruszonego przez zaskarżoną decyzję. Wbrew wywodom skargi właśnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym będąc jego uczestnikiem - a zgodnie z art.12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) . ilekroć w ustawie tej jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania – miał zagwarantowaną możliwość zabierania głosu, składania wniosków, oświadczeń np. w przedmiocie istnienia przesłanki wznowieniowej, pism procesowych, włącznie z prawem wniesienia skargi kasacyjnej na nieprawomocny wyrok sądu I instancji. Tylko od woli skarżącego zależało skorzystanie z tych uprawnień. Na marginesie należy dodać, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą z uchybieniem terminu o jakim mowa w art.148 par.2 kpa. Bowiem z w/w pisma skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.11.03r. wynika, że już w tej dacie skarżąca musiała mieć wiedzę o wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast podanie o wznowienie złożyła 5 stycznia 2004r, czyli z uchybieniem miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o tej decyzji. Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje odmową wznowienia postępowania na podstawie art.149 par. 3 kpa w zw. z art.148 par.2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art.151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 skargę oddalił.