VII SA/Wa 591/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru z dnia [...] września 2008 r. znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty [...] kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA / Wa 591/09 Uzasadnienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 roku - Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 6. 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 1.500 zł za 3 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pn.: " budowa przepompowni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym w [...] Gm. [...] ". W wyniku zaskarżenia przez Starostę [...] postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2008r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdził, że wniosek Gminy [...] w, dotyczący pozwolenia na budowę przepompowni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym w [...] na dz. nr [...] w m [...], gm. [...] wpłynął do Kancelarii Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 16 lutego 2007 r., tak więc od tego dnia rozpoczął bieg termin 65 dni wskazany w art. 35 ust. 6 - ustawy - Prawo budowlane. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...] czerwca 2007 r, czyli po upływie 129 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] słusznie odliczył od czasu trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę okres 51 dni związanych z ustaleniem adresów stron tego postępowania, tj. czas od dnia 4 kwietnia 2007 r, kiedy organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy [...] z pismem w sprawie ustalenia adresu zamieszkania dwóch stron postępowania, do dnia 25 maja 2007 r, kiedy ww. organ otrzymał ostatecznie aktualne adresy tych stron. Organ odwoławczy nie przychylił się do ustaleń Wojewody, dotyczących liczby dni podlegających odliczeniu od biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane, z tytułu wydania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z ww. tytułu Wojewoda dokonał odliczenia 10 dni, tj. od dnia 6 marca 2007 r, czyli dnia wezwania, do dnia 16 marca 2007 r., czyli dnia uzupełnienia wniosku o pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, zawieszenie biegu terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę następuje z dniem (datą) wysłania pisma wzywającego do usunięcia braków formalnych wniosku. W przedmiotowej sprawie datą wysłania pisma wzywającego do usunięcia ww. braków jest, zgodnie z widniejącą w dolnej części tego pisma adnotacją "07 marca 2007 1 list", dzień 7 marca 2007 r. W związku z tym właściwym byłoby odliczenie od czasu trwania postępowania oprócz ww. okresu 51 dni, także okresu nie 10, a 9 dni (od 7 marca 2007 r. do 16 maja 2007 r.) związanego z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenia na budowę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Mając jednak na uwadze wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, uniemożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uwzględniając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2008, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6. 7 i 8 ustawy - Prawo budowlane wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) za 4 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pn.: " budowa przepompowni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym w [...] Gm. [...] ". Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu, że w wyniku przeprowadzonej analizy przekazywanych przez Starostwo Powiatowe w [...] uwierzytelnionych kopii rejestrów: wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono, że decyzja Nr [...] z [...] czerwca 2007 roku została wydana po upływie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie, wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 16 lutego 2007 r. a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upływał dla organu 22 kwietnia 2007 roku /niedziela/ czyli zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. - 23 kwietnia 2007 r. / poniedziałek/. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] czerwca 2007 roku, czyli 64 dni po wskazanym terminie. Według organu kontrolującego czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania dot. usunięcia przez inwestora braków we wniosku w trybie art. 64 k.p.a., to 9 dni licząc od dnia wysyłki pisma tj. 7 marca 2007 r. ( adnotacja znajdująca się na wezwaniu ) do dnia uzupełnienia wniosku, czyli 16 marca 2007 r. Organ I instancji wskazał, że odliczenie dot. uzupełnienia braków we wniosku dokonano zgodnie z zasadą wyrażoną w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 roku. Czas podlegający odliczeniu z tytułu ustalania adresów zamieszkania stron postępowania na podstawie danych przesyłanych przez Urząd Gminy w [...] wynosi 51 dni, licząc od 4 kwietnia 2007 r. - data wystąpienia Starostwa Powiatowego do Wójta Gminy [...] o pomoc w ustaleniu adresu zamieszkania jednej ze stron do 25 maja 2007 r. - data przesłania kompletnych danych przez Urząd Gminy w [...]. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę pn.: "budowa przepompowni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym w [...] Gm. [...] " wynosi 2.000 zł. (64 - 9 - 51 = 4 dni x 500 zł = 2.000 zł). Organ wskazał również, że czynności organu związane z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu stanowią składnik postępowania administracyjnego, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane jak również w art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez Starostę [...] , który w skardze zarzucił temu postanowieniu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: 1) art. 35 ust 6, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że od terminu określonego w art. 35 ust 6 ustawy - Prawo budowlane nie odlicza się terminu związanego z przesłaniem stronom zawiadomienia wydanego na podstawie art. 61 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. art. 139 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie w sprawie zakazu reformationis in peius. art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącego się, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie okres jaki upłynął od daty złożenia wniosku do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a, należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że okres od daty złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku do daty jego uzupełnienia stanowi okoliczność wstrzymującą bieg terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że termin 65 dni rozpoczyna swój bieg dopiero z datą uzupełnienia wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, termin 65 dni rozpoczął swój bieg z datą 16 marca 2007 r. (data uzupełnienia), a nie jak przyjął organ w swoim poprzednim postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r., z datą 16 lutego 2007 r., czyli z datą złożenia niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie istotne jest, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , rozpatrując odwołanie strony wprawdzie wprost nie orzekł na niekorzyść odwołującej się skoro nie wydał decyzji kasacyjną , jednakże obszedł w ten sposób zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a., gdyż uchylając decyzję organu I instancji wyraził pogląd ewidentnie pogarszający jej sytuację, mimo że nie stwierdził jednocześnie aby decyzja organu dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając pierwsze odwołanie Starosty [...] od postanowienia Wojewody z dnia 4 lipca 2008r. poczynił wszystkie niezbędne ustalenia niezbędne do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy a mimo to uchylił zaskarżone stwierdzając, że miał na uwadze okoliczności sprawy oraz wynikający z treści art. 139 ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego zakaz reformationis in peius uniemożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Tymczasem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będąc związany wykładnią prawa organu odwoławczego wydał postanowienie, które dla strony było w większym stopniu niekorzystne, niż postanowienie z dnia [...] lipca 2008 roku. Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 35 ust 6 ustawy - Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Prawo budowlane przewiduje ponadto dla ochrony interesu publicznego /zapewnienia sprawnego działania administracji/ karę pieniężną wymierzaną organowi stosownie do art. 35 ust. 6. Stosowanie tej kary powinno być jednak racjonalne i funkcjonalne, co wiąże się z prawidłową oceną, czy w konkretnym przypadku występuje zwłoka organu w wydaniu decyzji Jednakże obliczając termin zastrzeżony dla organu przez ustawodawcę należy mieć na uwadze treść art. 35 ust .8 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono, bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. Inaczej mówiąc, żądanie strony (wniosek) wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotknięte brakami formalnymi powoduje uruchomienie postępowania administracyjnego w takim znaczeniu, iż powstaje obowiązek rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast wniosek ma wady skutkujące obowiązkiem organu wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych wad, o zwłoce w załatwieniu wniosku można mówić w istocie dopiero po upływie terminu określonego do usunięcia wad wniosku, względnie od daty uzupełnienia wniosku, jeżeli nastąpiło to przed zakreślonym stronie przez organ terminem. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, termin określony w art. 35 ust 6 ustawy -Prawo budowlane należy liczyć w przedmiotowej sprawie od dnia 16 marca 2007 roku (data uzupełnienia), a nie jak organ przyjął w swoim postanowieniu datę 16 luty 2007r. czyli datę złożenia w Starostwie Powiatowym w [...] niekompletnego wniosku inwestora dotyczącego pozwolenia na budowę budynku wskazanej powyżej inwestycji. W związku z powyższymi rozważaniami zauważyć należy, że właśnie takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07 . Pod wpływem argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, zmienił swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podzielając pogląd wyrażony w powyższym wyroku NSA, że okres jaki upłynął od daty złożenia wniosku do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane i wniósł o uchylenie postanowień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 §1 pkt.1 lit.a i c ppsa /uwzględniając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania). O kosztach postępowania Sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.