VII SA/Wa 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. w [...] doprowadzenie budynku biurowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] projektem budowlanym. Organ wskazał, że ww. decyzję PINB wydano na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W postępowanie wykazano, że obiekt odbiega od zatwierdzonego decyzją nr [...], projektu budowlanego poprzez samowolne nadbudowanie o jedną kondygnację, zmianę układu funkcjonalnego i elementów konstrukcyjnych wewnątrz budynku, rozbudowę II, IV i V kondygnacji od strony wschodniej, dobudowę czterech balkonów, rozszerzenie wykuszu frontowej elewacji oraz wykonanie połączenia z budynkiem na sąsiedniej działce. W związku z powyższym decyzją z [...].02.2011 r., nr [...] dla [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego, którą [...] WINB decyzją z [...].04.2012 r. nr [...] utrzymał w mocy, a WSA w W-wie wyrokiem z 27.11.2012 r., VII SA/Wa 1448/12 oddalił skargę. PINB dla [...] na podstawie aktu notarialnego rep. [...]ustalił, że działka nr [...] od [...].04.2012 r., stanowi własność [...] Sp. z o.o., która zmieniła nazwę na [...] Sp. z o.o. Wobec faktu, że [...] Sp. z o.o., pomimo wezwania, nie złożyła dokumentacji zamiennej organ decyzją z [...].11.2014 r., nr [...], nakazał - na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy- doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego tj. zgodnego z zatwierdzonym decyzją z [...].08.1998 r. projektem budowlanym. Odstępstwo od pozwolenia na budowę było istotne, dlatego miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, co potwierdził WSA w Warszawie. Dalej organ zaznaczył, że wobec zmiany właściciela nieruchomości (pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. [...].03.2013 r., poinformował, iż spółka nie jest już właścicielem budynku) i wzywania [...] Sp. z o.o. do złożenia dokumentacji, a następnie ustalenia, że spółka działa pod nazwą [...] Sp. z o.o. organ powiatowy słusznie decyzję skierował do ww. spółki zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. W świetle orzecznictwa wybór adresata decyzji jest uzależniony nie tylko od kolejności wymienionych podmiotów, ale i możliwości legalnej realizacji przez te podmioty obowiązków w nawiązaniu do wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z 13.09.2016 r. II SA/Kr 1620/15). Kryterium wyboru wymienionych w art. 52 podmiotów jest tytuł prawny umożliwiającego wykonanie decyzji. W pierwszej kolejności jest to inwestor mający tytuł prawny do obiektu, w drugiej właściciel lub sprawujący trwały zarząd. W tej sprawie [...] Sp. z o.o., był właścicielem działki nr ew. [...], w dniu wydania decyzji PINBu, co potwierdza akt notarialny. Zarzut, że właściciel nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością i nie był w stanie wykonać obowiązku, bo faktycznym jej zarządcą była Inwestycja 2012 sp. z o.o. organ ocenił za chybiony. Kwestie umów cywilnych (właściciela z zarządcą) pozostają poza postępowaniem administracyjnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 2. Organów nadzoru budowlanego które działają na podstawie procedury administracyjnej i Prawa budowlanego - nie wiążą umowy leasingu, które nie są umowami o zarząd nieruchomością. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wyjaśnił pojęcie niewykonalności obowiązku. W podsumowaniu stwierdził, że decyzja PINB nie narusza art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję wniosła [...] S.A. w [...] zarzucając: 1. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie, iż: a) decyzja z [...] listopada 2014 r. nie wskazuje dokładnego zakresu prac, jakie powinny zostać wykonane, aby ją zrealizować; b) PINB nie przeprowadził oględzin piwnic przez co decyzja w tym zakresie może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu; c) decyzja z [...] listopada 2014 r. jest wewnętrznie sprzeczna, bo obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego (sprzed inwestycji) nie jest równoznaczny z przywróceniem obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym z [...] sierpnia 1998 r. (jaki miał nastąpić po inwestycji), co czyni ja również niemożliwą do wykonania i niewykonalność ta ma charakter trwały. 2. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 oraz art. 52 ustawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie, iż: a) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości z pominięciem inwestora, który samowolnie i bez porozumienia z właścicielem odstąpił od projektu i winien być obciążony obowiązkiem przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego in solidum z właścicielem, a zatem decyzję skierowano do podmiotu, który nie jest jedynym adresatem decyzji; b) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości, który nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością, a więc nie miał faktycznej możliwości jej wykonania, bo zarządcą nieruchomości zobowiązanym m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego była [...] sp. z o.o. c) decyzję z [...] listopada 2014 r. skierowano wyłącznie do właściciela nieruchomości, z pominięciem zarządcy, który posiadał faktyczne władztwo nad nieruchomością oraz miał faktyczną możliwość wykonania decyzji, albowiem był on zobowiązany m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego- co doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, iż nie zawiera ona kwalifikowanej wady prawnej uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. 3. Rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 4 Prawo budowlane poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności pominięcie, iż: a) decyzja z [...] listopada 2014 r. została wydana, mimo iż zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania i zwrócenia się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu czy [...] sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czy w świetle umowy nr [...] status prawny [...] sp. z o.o. pozwala przyjąć iż podmiot ten jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, - co ma znaczenie w kontekście prawidłowości ustalenia adresata decyzji, a czego organ zaniechał. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji, względnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. nakazującej [...] Sp. z o.o. w [...] doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] projektem budowlanym wskazując na wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ma zatem odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne, kolejne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji, do wzruszenia decyzji w omawianym trybie nie wystarczy zwykłe naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, ale musi to być naruszenie kwalifikowane. Odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że należy jej upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to wyłącznie takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (zob. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, LEX nr 1780493). Natomiast, zarzucane przez skarżącą, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć nie inaczej, jak zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona, poprzez określenie jej praw i obowiązków. W omawianym przepisie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby. W tej sprawie sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego k.p.a. Z regulacji tej wynika, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 Prawa budowlanego, może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązki nakładane w oparciu o powyższe przepisy, w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę samowoli. Należy mieć jednak na uwadze, że do wykonania robót budowlanych nakazywanych w decyzjach wymienionych w art. 52 cyt. ustawy niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, powinien adresatem ww. decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji dysponuje prawem do nieruchomości w celach budowlanych. Podmiotem, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. Nie można wprawdzie wykluczyć, że w niektórych przypadkach nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości i inwestora, będzie zasadne, niemniej sytuacja powyższa nie miała miejsca w postępowaniu zwyczajnym, skoro inwestor - [...] sp. z o.o. nie był jednocześnie właścicielem nieruchomości. W procesach inwestycyjnych często kto inny jest właścicielem, a kto inny inwestorem. Trudno więc w takich sytuacjach, adresatem decyzji o nakazie rozbiórki czynić inwestora, czy zarządcę nieruchomości, który nie posiada prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, to skierowanie decyzji do spółki Inwestycje 2012 sp. z o.o. zobowiązanej – jak wskazała sama skarżąca - m.in. do dokonywania napraw, utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, świadczyłoby o skierowaniu decyzji przez organ powiatowy do niewłaściwego adresata (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz niewykonalności decyzji (156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Prawidłowa ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2014 r. dokonana przez organy obu instancji w powyższym zakresie, czyniła chybionym zarzut nie tylko rażącego, ale i zwykłego naruszenia wymienionych przepisów prawa, a w szczególności art. 52 ustawy. W konsekwencji podnoszona w skardze okoliczność, że właściciel nie posiadał faktycznego władztwa nad nieruchomością nie mogła – jak już wyżej zostało wyjaśnione - świadczyć o braku możliwości wykonania nałożonego weryfikowaną decyzją obowiązku. Tym samym na aprobatę nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez niewykonalność decyzji rozumie się bowiem zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność prawna decyzji oznacza bowiem niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji – jak podnosi się w utrwalonym orzecznictwie - trudności ekonomiczne, czy finansowe w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, jak i negatywne nastawienie zobowiązanych. Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy poprzez m.in. pominięcie, iż w decyzji z [...] listopada 2014 r. nie wskazano dokładnego zakresu prac, jakie powinny być wykonane, PINB nie przeprowadził oględzin piwnic przez co decyzja w tym zakresie może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu; a ponadto decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bo obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego (sprzed inwestycji) nie jest równoznaczny z przywróceniem obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym z [...] sierpnia 1998 r., co czyni ją również niemożliwą do wykonania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że podstawę materialnoprawną badanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w każdym zatem przypadku skutkuje wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przytoczonym wyżej art. 51 ust. 5 cyt. ustawy. Jak ustalił organ powiatowy, co zresztą nie było sporne w sprawie, że [...] Sp. z o.o., pomimo wezwania, nie złożyła projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji decyzją z [...].11.2014 r. PINB nałożył obowiązek doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego, to jest stanu przedstawionego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 1998 r. Tym samym nie budził wątpliwości zakres robót budowlanych jakie winien wykonać zobowiązany, w celu wykonania nałożonego weryfikowaną decyzją obowiązku. Oczywiste jest zatem, że rozbiórką zostały objęte wszystkie te z robót, których ww. projekt nie przewidywał, a uznane zostały za istotne. Ponadto, błędnie zarzuca również skarżąca Spółka, że rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu treści art. 52 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny, czy [...] sp. z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, czy w świetle umowy nr [...] jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Zagadnienie wstępne musi bowiem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że od rozpatrzenia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie od wydania decyzji korzystnej dla strony. Na koniec zauważyć trzeba, że z redakcji skargi wynika, iż kwalifikowanych naruszeń wymienionych przepisów skarżąca upatrywała w decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Takie sformułowanie zarzutów wymagało przedstawienia wad kwalifikowanych przede wszystkim w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie i spójnych z tymi zarzutami wniosków, a takich wad skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi nie przedstawiła, zaważywszy przy tym, że wnioski obejmują wyłącznie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, względnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że skarga - jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach - podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).