VII SA/Wa 596/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. P. i A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] , uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...] , i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia 12 września 2024 r. S. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") wystąpił do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. [...] położonych przy ul. O. w S. . Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...] , Prezydent odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja objęta wnioskiem nie może zostać zrealizowana, gdyż nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.", w brzmieniu uwzględniającym datę wszczęcia postępowania) to jest tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Prezydent podniósł, iż w obszarze analizowanym można wyróżnić dwa obszary o charakterystycznej tkance urbanistyczno-architektonicznej. Pierwszy z nich znajduje się po północnej stronie ul. Ż, i znajduje się na nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o znacznej intensywności. Natomiast w drugim obszarze (na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja) dominuje drobnogabarytowa zabudowa mieszkalna jednorodzinna wraz z jednym budynkiem usługowym. Tym samym, budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują się w innej jednostce urbanistycznej niż planowana inwestycja, nie mogą zatem stanowić dla niej dobrego sąsiedztwa. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Spółka. Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] , uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz u.p.z.p. Następnie Kolegium szeroko przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne, dochodząc do konkluzji, iż analizie powinny być poddane warunki panujące na całym terenie, na którym ma powstać nowa inwestycja. Dokładna analiza terenu jest potrzebna po to, aby nowa inwestycja była zgodna z zasadą tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", czyli nawiązywała do już istniejącej. Ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić w oparciu o prawidłową analizę - dokonanie analizy zabudowy wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz wszystkich znajdujących się na nich budynkach, a nie tylko w oparciu o wybrane, czy też działki nie dające się zweryfikować i ustalić - jak uczynił to organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Jak podało Kolegium, zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN przez "analizę" należy rozumieć rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia; też: wyjaśnienie lub opis, będące wynikiem takiego rozpatrywania. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż organ l instancji planowaną inwestycję, polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, odniósł wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej po południowej stronie ul. Ż. . Organ I instancji wskazał, iż realizacja inwestycji zaburzy panujący w analizowanym obszarze ład urbanistyczny. Zdaniem organu odwoławczego to stanowisko jest błędne. Nie sposób bowiem zgodzić się z organem I instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontrastować z układem urbanistycznym, bowiem organ I instancji zdaje się nie dostrzegać, iż w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzenia objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy) znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ I instancji pojęcie "działki sąsiedniej" w analizowanym obszarze rozumie w sposób wąski, wbrew przywołanej przez Kolegium wykładni sądów administracyjnych i odnosi planowaną inwestycję wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Kolegium ustaliło, że z treści decyzji jak i z ogólnodostępnych map internetowych (Geoportal i Googlemaps) wynika, iż bezpośrednio po drugiej stronie ul. Ż. znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o 4 i 5 kondygnacjach, w stosunku do których zamierzenie objęte wnioskiem nie będzie dominowało ani pod względem wysokości zabudowy, ani innych parametrów zabudowy. Dlatego też, w ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania są twierdzenia organu I instancji o oddziaływaniu planowanej zabudowy na ład urbanistyczny, charakteryzujący analizowany obszar. Mając na uwadze powyższe Kolegium podkreśliło, iż popiera tę linię orzeczniczą, zgodnie z którą zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy, dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, co nie oznacza jednak, iż w obszar analizowany można wprowadzić zabudowę, która na przykład swoimi cechami zabudowy przewyższałaby parametry stwierdzone w tym obszarze. Jednocześnie, mając na uwadze treść pisma stron z dnia 17 stycznia 2025 r., Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 24 § 1 k.p.a. W sprzeciwie z dnia 4 marca 2025 r. B. P. i A. P. (dalej: "skarżący" lub "wnoszący sprzeciw") wydanej decyzji Kolegium z dnia 6 lutego 2025 r. zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację dominującej w sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej, uzupełnia ją i z nią nie koliduje, podczas gdy funkcja zabudowy wielorodzinnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, albowiem w analizowanym obszarze brak jest innej zabudowy wielorodzinnej, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto dowolnym pominięciu dowodu z analizy urbanistycznej. Wobec treści podniesionych zarzutów wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podali argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi z dnia 13 marca 2025 r. organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136) (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd oddalił sprzeciw jako niezasadny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa oraz przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż wobec wniosku skarżących o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji", w świetle powyższych przepisów, nie było to możliwe, gdyż Sąd nie posiada ustawowych kompetencji do rozstrzygania w sprawach administracyjnych a jedynie do badania legalności (tj. zgodności z przepisami prawa) rozstrzygnięć podjętych przez powołane do tego organy. W niniejszej sprawie podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji było to, że organ I instancji nie dostrzegł, iż w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzenia objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy) znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Słusznie uznało przy tym Kolegium, że Prezydent pojęcie "działki sąsiedniej" w analizowanym obszarze rozumie w sposób wąski, wbrew wykładni sądów administracyjnych i odnosi planowaną inwestycję wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przede wszystkim jednak, z treści decyzji jak i z ogólnodostępnych map internetowych (Geoportal i Googlemaps) wynika, iż bezpośrednio po drugiej stronie ul. Ż. znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o 4 i 5 kondygnacjach. Stosownej analizy (przy użyciu narzędzia internetowego Geoportal) dokonał także tutejszy Sąd, na podstawie której jednoznacznie należy stwierdzić, iż ww. budynki mieszkalne wielorodzinne o 4 i 5 kondygnacjach znajdują się kilkadziesiąt metrów od planowanej inwestycji (rozdziela je parking). Co więcej, budynki te są ze sobą połączone (tworząc jedną inwestycję mieszkaniową o bokach sięgających powyżej 100 m) i stanowią one jedną z czterech inwestycji mieszkaniowych, znajdujących się tuż obok siebie. Dlatego też, w pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że nie do zaakceptowania są twierdzenia organu I instancji o oddziaływaniu planowanej zabudowy na ład urbanistyczny, charakteryzujący analizowany obszar. Nawet jeżeli zgodzić się z organem I instancji, że obszar analizowany obejmuje dwa różne obszary o określonej charakterystycznej tkance funkcjonalno-przestrzennej (jednostka nr 1 i jednostka nr 2) to obowiązkiem tego organu było poddanie ocenie całego obszaru analizowanego (69,9 m) a nie jedynie jego wybranego fragmentu. Odnosząc się zaś do zarzutów sprzeciwu, to są one niezasadne. Nie mają racji wnoszący sprzeciw, iż organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut nr 1 sprzeciwu) bowiem Kolegium, nie wydało decyzji kończącej postępowanie, a jedynie zakwestionowało prawidłowość decyzji Prezydenta, w konsekwencji uchylając ją i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując przy tym na prawidłową wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeszcze raz z całą stanowczością należy podkreślić, iż nie do przyjęcia była argumentacja organu I instancji, który zupełnie pominął znajdujące się naprzeciwko planowanej inwestycji budynki mieszkalne wielorodzinne o 4 i 5 kondygnacjach, uznając przy tym, że planowana inwestycja oddziaływać ma na ład urbanistyczny, charakteryzujący analizowany obszar. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 2 sprzeciwu), bowiem Kolegium wyczerpująco rozpatrzyło cały materiał dowodowy w sprawie i podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co więcej dostrzegając znajdujące się naprzeciwko terenu inwestycji budynki mieszkalne 4 i 5 kondygnacyjne, zupełnie pominięte przez Prezydenta. Nie można zgodzić się także ze skarżącymi, iż organ odwoławczy pominął dowód z analizy urbanistycznej, gdyż organ odwoławczy poddał ten dowód krytycznej ocenie, na co wprost wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, i co było główną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. Na takie uprawnienie organu wskazali natomiast nawet sami skarżący, przywołując przepisy k.p.a. i związane z nimi orzecznictwo. Sąd nie doszukał się przy tym naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.