VII SA/Wa 6/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w składzie rady społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] września 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w składzie Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...]. Uchwała ta została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 48 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 217). Uchwałą tą dokonano zmiany w składzie Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] w ten sposób, że : -odwołano ze składu Rady Społecznej J. Ł. a w to miejsce powołano T. B., -odwołano ze składu Rady Społecznej B. P. a w to miejsce powołano W. N., -odwołano ze składu Rady Społecznej A. K., a w to miejsce powołano I. F. W uzasadnieniu zaskarżonej chwały wskazano, że w związku ze śmiercią członka Rady Społecznej i złożeniem rezygnacji przez drugiego członka Rady Społecznej zachodzi potrzeba zmiany jej składu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] złożył Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 tej uchwały. Zaskarżonemu przepisowi Wojewoda zarzucił istotne naruszenie norm zawartych w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 ust. 6 Statutu SPZOZ polegające na rozszerzeniu katalogu okoliczności uprawniających do odwołania członka Rady Społecznej przed upływem kadencji. W skardze Wojewoda wskazał, że nadany uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Statut SPZOZ w [...] będący załącznikiem do tejże uchwały, w § 10 ust. 6 wymienia okoliczności wygaśnięcia mandatu członka rady społecznej przed upływem kadencji. Katalog ten ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do przyczyn, które nie zostały w nim wymienione. Z udzielonego przez Przewodniczącego Rady Gminy [...]wyjaśnienia wynika, że przyczyną odwołania A. K. z funkcji członka Rady Społecznej nie były przesłanki określone w Statucie. Zmiana powyższych okoliczności możliwa jest jedynie w trybie zmiany Statutu SPZOZ w [...]. Wojewoda podniósł więc, że zaskarżona uchwała sprzeczna jest ze Statutem SPZOZ w [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Przy piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. Rada Gminy [...] przekazała skargę wraz z aktami sprawy do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, zaś w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Zaskarżoną uchwałę Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...]września 2013 r. Skargę do Sądu Wojewoda [...] wniósł w dniu [...] grudnia 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Wyrok Sąd Wojewódzki wydał w dniu 15 kwietnia 2014 r., a zatem ww. termin nie ograniczył możliwości Sądu do stwierdzenia nieważności uchwały. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem jej zgodności z prawem. W niniejszym postepowaniu Sąd kontrolował poprawność prawną uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wprowadzenia zmian w składzie Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...]. Uchwałę oparto na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 48 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zaskarżona uchwała wprowadziła zmiany w składzie Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...], w ten sposób, że odwołano trzech członków Rady Społecznej, zaś w ich miejsce powołano innych trzech członków do Rady Społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej chwały wskazano, że w związku ze śmiercią członka Rady Społecznej i złożeniem rezygnacji przez drugiego członka Rady Społecznej zachodzi potrzeba zmiany jej składu. Przede wszystkim wskazać zatem należy, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] działa na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz statutu. W doktrynie przyjmuje się, że statut stanowi źródło prawa, niewątpliwie też jest on podstawowym dokumentem w oparciu o który działa Zakład Opieki Zdrowotnej. Zasadą jest, że wszelkie akty podejmuje się na podstawie obowiązującego w dacie ich wydawania prawa. I tak, stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej - ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Z kolei ust. 2 w pkt 4 powołanego przepisu wskazuje, że w statucie określa się organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Z treści zaś art. 48 ustawy o działalności leczniczej wynika, czym jest Rada Społeczna, kto ją powołuje i odwołuje, jaki jest jej skład i jakie są jej zadania. W tym miejscu należy zatem przytoczyć fragment treści Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. będącego załącznikiem do tejże uchwały. Zgodnie z § 10 ust. 6 omawianego Statutu - mandat Członka Rady Społecznej wygasa przed upływem kadencji: - wskutek rezygnacji złożonej na piśmie na ręce Przewodniczącego Rady Społecznej, - wskutek odwołania przedstawiciela Wojewody, przez Wojewodę, - wskutek odwołania pełnomocnika Wójta, przez Wójta, - w razie śmierci członka Rady Społecznej, - w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, - wskutek nieusprawiedliwionej nieobecności na trzech kolejnych posiedzeniach Rady Społecznej. Z powyższych regulacji wynika, że Statut był źródłem prawa na dzień podjęcia uchwały jest źródłem prawa i wydane w oparciu o jego zapisy uchwały winny być z nim zgodne. Ponieważ zapisy statutu nie upoważniały Rady Gminy [...] do uchwalenia w dniu [...] września 2013 r. tak podjętej uchwały ustalającej nowy skład osobowy Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], uchwała niewątpliwie przepisy tego statutu narusza. Uzasadniając uchwałę Rada Gminy [...] nie wskazała który członek składu Rady Społecznej zmarł. Nie wskazała również który członek Rady Społecznej złożył rezygnację. Natomiast odnośnie trzeciego członka składu Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], którego uchwała zmienia w ogóle nie przedstawiono w uchwale uzasadnienia zmiany. Poza tym w trzecim przypadku również nie wskazano o którego członka Rady Społecznej chodzi. Także z protokołu z [...] Sesji Rady Gminy [...] odbytej w dniu [...]września 2013 r. nie wynika, o które osoby chodziło, jedynie z końcowych punktów można uzyskać informację, że jednym z odwołanych członków jest A. K. Jednak zaskarżona uchwała informacji takiej nie zawiera. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 listopada 2013 r. wezwał Radę Gminy [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie przyczyn odwołania A. K. W odpowiedzi na to pismo Rada Gminy [...] w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. poinformowała, że powołując A. K. do Rady Społecznej nie miała pełnej wiedzy na temat jego osoby, w szczególności na temat tego czy jest społecznikiem. Z powziętych informacji wynika, że dawniej zajmował się działalnością anty społeczną. Ta przyczyna spowodowała konieczność eliminacji jego osoby z działalności pro społecznej, czyli odwołania go ze składu Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Konkludując, śmierć członka oraz rezygnacja są wprawdzie wymienione w statucie jako możliwe przyczyny wygaśnięcia mandatu, jednak uchwała w żadnym miejscu nie wskazuje, o których z członków Rady Społecznej chodzi, nie wymienia ich z imienia nazwiska, nie potwierdza tego żadnymi dokumentami (rezygnacja, akt zgonu). W szczególności nie wskazując który członek zmarł, który członek Rady złożył rezygnację, a który członek Rady Społecznej został odwołany i dlaczego (na skutek powzięcia informacji o jego działalności anty społecznej, jednak z innych niż uchwała źródeł). Podkreślić należy, że ostatnia z wymienionych przyczyn nie stanowi jednej z przesłanek wygaśnięcia mandatu, o których traktuje § 10 ust. 6 Statutu. Jeżeli Rada Gminy [...] z jakiś powodów uważała, iż należało dokonać kilkuosobowych zmian w składzie Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], wynikających z przesłanek nie objętych zapisami Statutu - powinna była w pierwszej kolejności podjąć działania celem dokonania zmian Statutu. Pozostałe przesłanki wprawdzie zostały spełnione, jednak Rada Gminy w żadnym razie tego nie wykazała, nie udokumentowała i nie uzasadniła i nie wskazała których członków Rady dotyczy. Stwierdzić więc należy, że Rada Gminy dokonała szeregu naruszeń przy wydawaniu zaskarżonej uchwały powodujących niemożność jej akceptacji w świetle prawa, w a konsekwencji jej nieważność. Wymienione wady kontrolowanej uchwały charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte są one rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, LEX nr 51233; z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, LEX nr 51249). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wprowadzenia zmian w składzie Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały przyjmując, ze wskazanych już powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 42 ust. 2 pkt 4 i art. 48 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 10 ust. 6 Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.