VII SA/Wa 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S.P. i C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania C. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji, WINB) z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB w 2015 r. prowadził postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w T.. Budynek ten to kamienica, której najstarsze fragmenty mają 500 lat, posiada 4 kondygnacje naziemne oraz poddasze, jest podpiwniczona. Właścicielami II piętra są C. P. i S. P. (dalej: skarżący), a kolejnych kondygnacji: parteru, I i III piętra - M.Spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka). Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie Zespołu [...], który to został objęty prawną ochroną konserwatorską, wynikającą z faktu wpisania na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO oraz do rejestru zabytków jako [...] w T.. Wskutek stwierdzenia przez organ powiatowy, że ww. budynek mógł zagrażać życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz bezpieczeństwu mienia w związku z nieodpowiednim stanem technicznym, ustalonym po przeprowadzeniu oględzin w dniach: 6-7 października 2014 r., kontroli utrzymania obiektu, okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego, przewodów i urządzeń kominowych oraz po analizie ekspertyzy technicznej wraz z aneksem, PINB decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., zwanej dalej: P.b.), nakazał właścicielom ww. budynku, tj. skarżącym oraz Spółce, usunięcie w terminie do 30 października 2016 r. stwierdzonych w nim nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w 10 punktach robót zabezpieczających, prowadzonych pod nadzorem osoby uprawnionej, w porozumieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżących wówczas reprezentował profesjonalny pełnomocnik, adwokat B. L., której organ powiatowy doręczył ww. decyzję. Żadna ze stron tego postępowania nie wniosła odwołania od decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r., wskutek czego stała się ona ostateczna. Pismem z 2 lipca 2017 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie), wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r. W jego uzasadnieniu wskazali, że organ powiatowy wadliwie ujął ich jako jedną ze stron postępowania i potraktował jako współzobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej, której się nie dopuścili. WINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że adresatem obowiązków, wymienionych w treści art. 66 w związku z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 P.b., jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie skarżący oraz Spółka jako współwłaściciele obiektu winni być zobowiązani do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Na skutek odwołania złożonego przez C. P., GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając to stanowisko, organ odwoławczy wskazał na zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB, albowiem analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja ta obarczona była którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, iż obowiązek utrzymywania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz we właściwym stanie technicznym i estetycznym został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 P.b.). Z akt sprawy wynika, że skarżący są współwłaścicielami spornego budynku, dlatego też słusznie decyzja organu powiatowego z [...] sierpnia 2015 r. została do nich adresowana. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że decyzja PINB została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 66 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 P.b.). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że sporny budynek jest w niewłaściwym stanie technicznym, wobec czego zasadnie zastosowano art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. Zatem rozstrzygnięcie organu powiatowego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie GINB decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto decyzja organu powiatowego nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w pismach z 22 października 2017 r. i 21 listopada 2017 r. WINB wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Z akt sprawy wynika, że nieprawidłowy stan techniczny budynku nie jest efektem wyłącznie robót budowlanych przeprowadzonych przez Spółkę, ale również jego naturalnego zużycia. Dlatego w postępowaniu przed PINB zastosowano przepisy Działu 6 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w budynku w celu sprawdzenia aktualnego stanu i zakresu samowoli budowlanej, która zagraża ich bezpieczeństwu. Nie zebrano więc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Organy nie uwzględniły wyjaśnień skarżących zawartych w ich pismach. Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej, która była wówczas w szpitalu, a GINB stwierdził, że organy nie naruszyły żadnych przepisów. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że obie są prawidłowe i nie naruszają prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], nakładającej na skarżących i Spółkę, jako współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez wykonanie wskazanych w 10 punktach robót zabezpieczających. W związku z trybem, jaki skarżący uruchomili swoim wnioskiem, wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym ustaleniu podlega jedynie kwestia, czy doszło do naruszeń prawa w postępowaniu zwykłym, a następnie ocena, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. wyczerpują jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru dokonują kontroli decyzji uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, w całokształcie zebranego wówczas materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe prowadzą tylko w takim zakresie, w jakim niezbędne jest ustalenie, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji organy nie rozstrzygają sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W tak zakreślonych granicach organy nadzoru nie są zobligowane do gromadzenia nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonują na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, została wydana nie w sprawie samowoli budowlanej, jak to wskazują, ale w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego. Dlatego też podstawę materialnoprawną tej decyzji prawidłowo stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzenia nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W art. 61 pkt 1 P.b. na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego został nałożony obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, czyli użytkowania w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 P.b. W punkcie 2 art. 61 tej ustawy ustawodawca zobowiązał również ww. podmioty do zapewnienia, przy dochowaniu należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z wyżej przywołanego przepisu wynika, że adresatem decyzji wydanej w ramach Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", jest właściciel lub zarządca obiektu. Zatem w sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność (jak w przedmiotowej sprawie), to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji, wydanej na podstawie art. 66 P.b., powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli, niezależnie od ich udziałów w nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest faktyczny podział budynku do użytkowania (quo ad usum), a także czy wykonanie obowiązków leży w interesie innych współwłaścicieli i czy jest zgodne z ich wolą. Organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, ale o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Spory, dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót, mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Organy administracyjne nie są właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy podmiotami zobowiązanymi do wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 P.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2018 r., II SA/Bk 798/17 oraz jednolite orzecznictwo w tym zakresie tam wskazane, publ. cbosa). Na zastosowanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie ma wpływu również okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. W ocenie Sądu, organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo wykazały, że ostateczna decyzja PINB nie jest obarczona żadną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w szczególności wskazaną we wniosku skarżących z 2 lipca 2017 r. - zawartą w punkcie 4 tego przepisu. Jak bezspornie wykazano w postępowaniu, współwłaścicielami budynku mieszkalnego są skarżący oraz Spółka, a stan techniczny budynku mieszkalnego jest nieodpowiedni. Zatem prawidłowo wszyscy oni są adresatami kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji organu powiatowego. W świetle przedstawionej argumentacji, decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym nie można było przypisać wad o charakterze kwalifikowanym, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowe było zatem stanowisko organów orzekających o odmowie stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące innego postępowania nadzwyczajnego – wznowieniowego, nie mogą mieć znaczenia w tym postępowaniu. Tak samo zarzuty wobec organu odwoławczego, że nie zapoznał się z dokumentacją dotyczącą spraw karnych, czy też zbadanie aktualnego stanu technicznego budynku w drodze oględzin nie mają wpływu na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności. W odniesieniu do prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji WINB, to w aktach sprawy znajduje się dowód jej doręczenia w sposób zastępczy przewidziany w art. 44 k.p.a. (k. 103 akt administracyjnych). Niezasadny jest więc zarzut skargi, że organ I instancji pominął w doręczeniu swojej decyzji skarżącej, a GINB tego nie zauważył w toku rozpoznania odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.