VII SA/Wa 602/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. . na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę J. W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r., znak DON.7100.17.2022.ANE, w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, która zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. nr 101/2014 nałożył na K. O. i M. O. obowiązek wykonania w terminie do dnia 16 sierpnia 2014 r. robót budowlanych, szczegółowo wymienionych w decyzji, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wykonanych robót budowlanych w piwnicy oraz zejścia (wraz z drzwiami) do piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w miejscowości K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak WOA.7721.307.2014.MO, uchylił decyzję organu powiatowego z dnia 9 czerwca 2014 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków i w tej części określił termin do dnia 31 października 2014 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 9 czerwca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., znak WOA.771.37.2016.JMA, wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r., znak WOA.771.37.2016.JMA, organ wojewódzki uchylił własną decyzję z dnia 27 sierpnia 2014 r. oraz decyzję PINB z dnia 9 czerwca 2014 r. Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do 16 sierpnia 2017 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w piwnicy oraz zejścia do piwnicy w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy zgodnie z załącznikiem do decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 czerwca 2017 r., znak DON.7100.172.2017.KWL, uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania schodów i w tej części orzekł o wykonaniu schodów w terminie do 16 września 2017 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 kwietnia 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/17, uchylił decyzję GINB z dnia 1 czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r., znak WOA.771.26.2016.JMA, uchylił własną decyzję z dnia 27 sierpnia 2014 r. oraz decyzję PINB z 9 czerwca 2014 r. oraz nałożył na inwestorów obowiązki wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót w piwnicy budynku, do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2019 r., znak: DON.7100.175.2019.SZG uchylił powyższą decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., znak WOA.771.37.2016.MT, na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."): 1. uchylił własną decyzję z dnia 27 sierpnia 2014 r., 2. uchylił decyzję PINB z dnia 9 czerwca 2014 r.; 3. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał K. O. i M. O. rozbiórkę części obiektu poprzez rozebranie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy, zamurowanie otworu drzwiowego prowadzącego do piwnicy oraz uporządkowanie miejsca po wykonaniu robót. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz M. O., opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2021 r. oraz stwierdził, że decyzja WWINB z dnia 27 sierpnia 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uchylił jej z powodu upływu 5 lat od dnia doręczenia. Uzasadniając powyższą decyzję, GINB przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w związku z wykonaniem przez J. O. i M. O. zejścia do piwnicy (wraz z drzwiami) i robót budowlanych wewnątrz piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. K. [...] w K. Następnie wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Jest to postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Organ po wznowieniu postępowania orzeka o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z tych przesłanek i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją WINB z dnia 27 sierpnia 2014 r. stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołany przepis wymaga, by nowe okoliczności i nowe dowody zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a jednocześnie by nowe okoliczności i nowe dowody istniały już wcześniej, to jest w chwili wydawanie decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie, po przedłożeniu przez inwestorów inwentaryzacji wraz z oceną techniczną oraz ekspertyzy technicznej, PINB decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. nakazał wykonanie określonych robót budowlanych, w tym m. in. rozbiórkę istniejących schodów i wykonanie schodów wejściowych do pomieszczenia piwnicy stosownie do załącznika nr 3 ww. decyzji. W ocenie organu odwoławczego wyjście na jaw nowej okoliczności, jaką był błąd zawarty w ekspertyzie technicznej z marca 2014 r. (na podstawie której ustalono zakres obowiązków), stanowiło podstawę do wznowienia z urzędu postepowania, albowiem nowa okoliczność była nieznana organowi, a jednocześnie istotna dla sprawy. Zakres obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, powinien być inny, niż wskazano w ostatecznej decyzji z dnia 27 sierpnia 2014 r. GINB podkreślił, że dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia doznaje pewnych ograniczeń. Po przytoczeniu treści art. 146 § 1 k.p.a. organ podał, że termin zawarty w tym przepisie ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby naruszenie prawa było bardzo istotne. Biegu tego terminu nie może przerywać żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględniać z urzędu. Upływ okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., oznacza bezwzględny zakaz wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Po upływie tego okresu, organ traci kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, nawet jeśli przesłanki wznowieniowe zaistniały. Gdy postępowanie zostanie wznowione, a upłynął termin o którym mowa w art. 146 1 k.p.a., to nadal istnieje obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do przyczyn wznowienia. Organ musi bowiem, pomimo upływu terminu ustalić, czy ziściła się przesłanka wznowienia. Uwzględniając powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja WWINB z dnia 27 sierpnia 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić z uwagi na upływ pięciu lat od daty jej doręczenia. Doręczenie decyzji stronom postępowania miało bowiem miejsce w dniach: 29 sierpnia 2014 r., 9 września 2014 r. oraz 12 września 2014 r. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia 15 lutego 2022 r. Uzasadniając skargę przedstawiła szereg samowolnych działań inwestorów w budynku przy ul. K. [...] w K. Skarżąca podniosła, że organy prowadziły postępowanie wznowieniowe przewlekle, celowo je przedłużając. Ponadto skarżąca zarzuciła organom zlekceważenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1552/17. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowaną decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz odwołania inwestora, uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2021 r. i stwierdził, że decyzja ostateczna organu wojewódzkiego została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można jej uchylić z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie zawiera ona wad, powodujących konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie, GINB prawidłowo uznał za konieczne zastosowanie powyższego przepisu. Jak bowiem wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydaną było dotknięte jedną z enumeratywnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego wad, w tym – przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a., to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ może wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza o treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero wyniki postępowania przeprowadzonego w trybie wznowieniowym pozwalają określić, czy wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły istnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie przyjęto, że przedstawiona w toku pierwotnego postępowania ekspertyza techniczna, na podstawie której ustalono zakres obowiązków mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zawierała błąd, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istnienie powyższej przesłanki wznowieniowej nie było również przedmiotem zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1552/17. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko stwierdzając, że w przedstawionych okolicznościach zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należało zaaprobować stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do wykładni art. 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość przyjęcia przez organ odwoławczy, iż upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że termin zawarty w powyższym przepisie jest terminem materialnoprawnym w związku z czym nie może być przerywany. Zainicjowanie postępowania wznowieniowego nie wstrzymuje jego biegu. Również jakiekolwiek inne okoliczności, w tym bezczynność czy też przewlekłość postępowania organu, którą zaakcentowała w swojej skardze J. W., nie mają wpływu na jego bieg. Przepis ten wskazuje wprost, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem niedopuszczalne jest uchylenie decyzji ostatecznej nawet gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (jak w niniejszej sprawie), jeśli upłynął pięcioletni okres od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków wobec czego sam upływ terminu wywołuje skutek zakazu uchylenia decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem prawa. Okres 5 lat od doręczenia ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2014 r., niewątpliwie upłynął. Decyzja ta została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniach 30 lipca 2014 r., 5 sierpnia 2014 r. oraz 11 sierpnia 2014 r. Kierując się treścią art. 146 § 1 k.p.a. nie było zatem możliwości uchylenia ww. decyzji. Choć decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu w oparciu o błędną ekspertyzę techniczną, to upływ terminu przesądził o braku możliwości jej uchylenia. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego było w okolicznościach sprawy prawidłowe. Jako niezasadne Sąd ocenił twierdzenie skarżącej, że organy zlekceważyły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2018 r. Zaznaczyć bowiem trzeba, że wynikający z treści art. 153 p.p.s.a. wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w powyższym orzeczeniu, stracił aktualność z uwagi na zmianę stanu faktycznego. Wyrok odnosił się bowiem do stanu faktycznego, w którym ówcześnie orzekały organy nadzoru budowlanego. Obecnie zmienioną okolicznością faktyczną był upływ ponad pięciu lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji. Ta okoliczność faktyczna stanowi przesłankę, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 146 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.