VII SA/Wa 603/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia B. D. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...] - utrzymał w mocy postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...], znak: [...], nałożył na B. D. obowiązek dostarczenia, w terminie do 9 stycznia 2015 r., sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu, wykonanych bez wymaganego zgłoszenia na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia wystąpiła B. D. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Na to postanowienie zażalenie złożyła w ustawowym terminie B. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji aktu administracyjnego, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności aktu tylko wtedy, gdy ustali zaistnienie jednej z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych). Na podstawie art. 126 k.p.a. powyższe rozważania należy odpowiednio odnieść do postanowień. Organ drugiej instancji ocenił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] października 2014 r. nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, 28 kwietnia 2008 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się dwa garaże samochodowe oraz wykonane zostało utwardzenie nawierzchni za pomocą płyt ażurowych. Zgodnie z oświadczeniem obecnego podczas kontroli S. M. utwardzenie wykonano wiosną 2007 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni gruntu nieruchomości przy ul. [...] w Ł. B. D. w podaniu z [...] stycznia 2009 r., przedstawiła wyjaśnienia w sprawie spornego utwardzenia, dołączając jednocześnie kopię decyzji Wojewody Ł. z [...] stycznia 2007 r., nr [...], znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2006 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Z materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody Ł. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., znak: [...]. Wojewoda Ł. wydał zaś kolejną decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2006 r. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Wskazana decyzja Wojewody Ł. została również wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r., znak: [...]. W prowadzonym po raz kolejny postępowaniu odwoławczym Wojewoda Ł. decyzją z [...] lutego 2013 r. znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2006 r. i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], [...] umorzył postępowanie w sprawie parkingu z miejscami postojowymi na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Uzasadnienie decyzji świadczy, że dotyczyła ona również omawianego utwardzenia terenu. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...] uchylił jednak decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego wskazano, że brak było podstaw do umorzenia postępowania m.in. dlatego, że faktycznie wykonane utwardzenie terenu, nie pokrywa się z tym które zostało objęte opisanym powyżej zgłoszeniem. Kolejne oględziny działki przy ul. [...] w Ł. przeprowadzono [...] września 2014 r. Ustalono, że w dalszym ciągu jest ona utwardzona ażurowymi płytami betonowymi. Ponadto S. M. podnosił, że wykonane utwardzenie powoduje zalewanie należącego do niego budynku na sąsiedniej nieruchomości. W konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] nakazał na podstawie art. 81 c ust. w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) inwestorowi B. D. sporządzenie ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy. Zapada w postępowaniu, które stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności mogących uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06, LEX nr 334857). Przesłanką uzasadniającą nałożenie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jest powstanie wątpliwości, między innymi co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te muszą być uzasadnione, poparte dowodami lub argumentami wskazującymi na ich istnienie. I właśnie w uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej i nie podlegały kontroli osób posiadających uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wobec czego istnieją wątpliwości co do ich prawidłowości i jakości. Ponadto nie można wykluczyć, że wykonane roboty budowlane mogą oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii niewłaściwego skierowania postanowienia z [...] października 2014 r. do B. D. organ wyjaśnił, że ta wykonała sporne roboty budowlane, była zatem inwestorem. Obowiązek wynikający z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakłada się na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Uczestnikiem procesu budowlanego niewątpliwie jest inwestor - inicjator zamierzenia inwestycyjnego. Nie sposób zatem uznać, że obowiązek nałożony postanowieniem na B. D. skierowany został do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ wskazał także, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe analizuje rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień jego wydania. W dacie wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] października 2014 r. B. D. nie informowała organu o zmianie właściciela nieruchomości, a skoro materiał dowodowy potwierdza, że była ona inwestorem przedmiotowych robót brak jest podstaw do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie objęte kontrolą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczone żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących do stwierdzenia nieważności. Nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła B. D. Skarżąca podniosła, że w grudniu 2010 roku zbyła przedmiotową nieruchomość. Mimo to Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nadal traktuje ją jako stronę uprzednio wszczętego postępowania. Ponadto, nie jest prawdą, że nie kwestionowała okoliczności wykonania prac w 2007 r. Może wypowiadać się co do sposobu zagospodarowania nieruchomości w czasie, gdy była właścicielką, tj. do roku 2010. Od tego czasu zmienił się właściciel, zmieniło się prawo w zakresie utwardzenia nieruchomości. Postanowieniem jest zmuszana zaś do wprowadzania kolejnych biegłych na cudzą nieruchomość. Sprawa jest przewlekle prowadzona. Zwalnianie się z pracy skutkuje utratą wynagrodzenia. W sprawie powinno się uwzględniać, że nowy właściciel dokonał modyfikacji utwardzenia na podstawie nowych przepisów, nie wymagających zgłoszenia ani pozwolenia. Skarżąca stwierdziła, że przed przystąpieniem do prac dokonała ich zgłoszenia w 2006 r. Ponadto, cyt. (pisownia oryginalna) "W sprawie legalności wykonanych robót utwardzenia zostało wydane Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 306/14 umarzające postępowanie sądowe z uwagi na bezprzedmiotowość w sytuacji wydania przez Wojewodę Ł. decyzji z dnia [...] lutego 2013 nr [...], wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki, ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (załącznik)." – koniec cytatu. Skarżąca wskazała również, że przedmiotem robót nie był obiekt a nawierzchnia zaś materiały zostały zakupione gotowe i są dopuszczone do obrotu sprzedaży, posiadają wymagane certyfikaty. Nie ma potrzeby wydawania ekspertyzy na tę okoliczność. Kolejne oględziny odbyły się m.in. we wrześniu 2017 r. dokonane przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Opinia inspektora potwierdziła, że utwardzenie wykonano z właściwych materiałów, zgodnie ze sztuka budowlaną, bez naruszenia interesu osób trzecich, ani społecznego. W podsumowaniu skarżąca wskazała, że postanowieniu zarzuca cyt. "naruszenie konstytucyjnego prawa własności, obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. Zmianami) art 7 i art. mówiących o postępowaniu organów administracji publicznej stojących na straży praworządności, podejmujących wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszenie art. 8 mówiącego o pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa." – koniec cytatu. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Wyjaśnić należy z całą mocą, że poddanie kontroli postanowienia w postępowaniu nieważnościowym nie mogło prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Miało polegać li tylko na badaniu czy postanowienie jest obarczone jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w toku niniejszego postępowania nieważnościowego zasadnie ustalono, że uwzględniając okoliczności sprawy w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, nie jest ono dotknięte wadami w ww. rozumieniu. Kontrolowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], wydano w oparciu o normę art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zakres tej normy został omówiony szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie. Skarżąca w toku całego postępowania nieważnościowego wskazywała, że badane rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą. Nałożono obowiązek na nią w sytuacji, gdy w dacie wydawania rozstrzygnięcia nie była już właścicielem nieruchomości. Zarzut nie jest uzasadniony. Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawnia właściwe organy do nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżąca była uczestnikiem procesu budowlanego, inwestorem robót budowlanych, których dotyczy rozstrzygnięcie. W kwestii tej wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., który w prawomocnym wyroku z [...] marca 2014r., sygn. akt [...], odnosząc się do zarzutów skargi B. D., związanych ze zmianą właściciela nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja wskazał, że "stroną postępowania, którego przedmiotem jest legalność wykonanych robót budowlanych, jest nie tylko właściciel nieruchomości, objętej inwestycją lecz także inwestor. Obowiązki, związane ze zrealizowaną inwestycją mogą być bowiem nałożone zarówno na inwestora jak i zarządcę oraz właściciela posesji (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego ani też sądowoadministracyjnego nie kwestionowała swego statusu inwestora wykonanych robót, zaś fakt, że zostały one przeprowadzone w okresie, gdy pozostawała właścicielką nieruchomości, okoliczność tę potwierdza". Tym samym kontrolowane postanowienie nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zostało bowiem skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postanowienie nie jest też, jak trafnie ustalił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotknięte pozostałymi wadami opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, tzn. gdy rozstrzygnięcie wydane zostało wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Organ w rażący sposób, z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w warunkach którego orzekał. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia jasno określił przesłanki w świetle, których powziął wątpliwości uzasadniające nałożenie opisanego obowiązku. Sąd podziela także stanowisko organu, że postanowienie nie jest dotknięte również żadną z pozostałych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. był organem właściwym do wydania badanego rozstrzygnięcia. Sprawa będąca przedmiotem ocenianego postanowienia nie została wcześniej rozstrzygnięta innym rozstrzygnięciem ostatecznym. Nie zachodzi przypadek niewykonalności faktycznej ani też prawnej nałożonego obowiązku ani to, że w razie jego wykonania zaistniałby czyn zagrożony karą. Wreszcie postanowienie nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z rozpoznaniem niniejszej skargi Sąd nie miał ustawowych środków do badania zarzutów związanych z przewlekłością postępowania opisanego w skardze. W tym przedmiocie obowiązuje odrębna procedura, a zarzut przewlekłego postępowania może być skutecznie formułowany w odrębnej skardze przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).