VII SA/Wa 605/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające W. S. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego przy ul. B. w J., na działkach nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb L., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wszczął, na wniosek J. K. postępowanie nadzwyczajne, uznające go za stronę postępowania z uwagi to, że budynek mieszkalny, na którego rozbudowę i przebudowę wyrażono kwestionowaną decyzją zgodę, położony jest w odległości 4,5 m od działki wnioskodawcy nr [...], którą od terenu inwestycji oddziela działka nr [...]. Ma on wysokość 7,9 m, co zdaniem organu może wprowadzać ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wnioskodawcy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej kwalifikowanej wadliwości organ wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Z akt postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2009 r. wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja jest również zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku usługowego o dodatkową część usługową na poziomie parteru i piętra budynku wraz z dobudową schodów zewnętrznych, na działkach nr [...] i [...], przy ul. B. w J., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...]. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniami właściwych izb zawodowych. Autorzy dokumentacji złożyli również oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Nadto, w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy budynek dopuszczony był do użytkowania. Powyższa analiza w ocenie organu świadczy, iż kontrolowana decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności nie jest rażąco wadliwa, na co wskazywał we wniosku J. K.. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany rzez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają ze sobą w oczywiste sprzeczności. Przy tym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, czy wady uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że nawet stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w powyżej wskazanym rozumieniu nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Niezbędną bowiem okolicznością jest rozważenie skutków wywołanych przez taką decyzję, których wystąpienie nie daje się pogodzić z wymaganiami praworządności. Odnosząc się do argumentacji J. K. organ wyjaśnił, że działki nr [...] i [...], których dotyczy kontrolowana decyzja, stanowią działki budowlane, dlatego też bezzasadne jest powoływanie się wnioskodawcy na treść uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1992 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], skoro, jak zauważył sam skarżący, plan ten utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. Podsumowując swoje rozważania organ uznał, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad powodujących je nieważność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), według stanu na dzień 12 października 2009 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest, ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy inwestor - W. S., wraz z wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2009 r., o pozwolenie na budowę, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami o numerach ewid. [...] i [...], na cele budowlane. Ponadto, inwestor uzyskał ostateczną decyzje Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak [...], o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji (zmienioną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]). Projektowana inwestycja nie naruszała warunków określonych w decyzji z dnia [...] marca 20005 r., a także wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r" Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - według stanu na dzień 12 października 2009 r. - w tym warunku przewidzianego przepisem § 12 ust. 1 zgodnie z którym budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi łub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że planowana inwestycja oddalona jest od strony północno-wschodniej (elewacja bez otworów okiennych lub drzwiowych ) od działki nr ewid. [...] (należącej do skarżącego) o 3 m; od strony południowo-wschodniej, od działki nr ewid. [...] o 4,15 m (projekt zagospodarowania terenu). Tym samym organ stwierdził, iż kwestionowane pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2009 r., nr [...], nie narusza rażąco. § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. nie naruszała przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem kontroli była wyłącznie decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut J. K., dotyczący naruszenia art. 16 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Przywołane przez skarżącego w odwołaniu decyzje Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia [...] sierpnia 1998 r., (zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości o nr ewid. [...], AM-[...], obręb [...] na działki o nr ewid. [...],[...],[...], AM-[...], obręb [...]), decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], (stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej W. S. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego na działkach nr ewid. [...] i [...], AM-[...], obręb [...], położonych przy ul. B. w J.), decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], (stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...], zmieniającej ww. decyzję decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...]), decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], (uchylająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca W. S. pozwolenia na rozbudowę - kontynuację robót pawilonu handlowo-usługowego z powierzchni 129,6 m3 do powierzchni 157,52 m3, przy ul. B. w J.), dotyczą zupełnie innych postępowań, i w prowadzonym przez organ postępowaniu nadzwyczajnym nie podlegają żadnej kontroli. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ rozstrzyga w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, w związku z czym niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o materiał dowodowy inny, aniżeli ten, którym dysponował organ wydając kontrolowaną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. K.. Skarżący decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj., art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. i 138 § 2 K.p.a. naruszenie art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych skarżącego, naruszenie art. 89 § 1 -2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 roku, Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 roku, Nr [...] z dnia [...] października 1998 roku, Nr [...] oraz postanowienia ostatecznego z dnia [...] listopada 1997 roku, Nr [...], a także decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...] i z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...], a także decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i .Gminy J. z dnia [...] sierpnia 1998 roku z dnia [...] listopada 1998 roku, Nr [...], naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak własnych ustaleń faktycznych i nie ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącego; 6) nieuwzględnienie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty wnióśł o uchylenie zaskarzonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżoną decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r" sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak- kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę - rozbudowę i przebudowę budynku usługowego na dz. nr. [...] i [...], AM-[...], obręb L. Jak niewadliwie ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] października 2009 r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa co prawidłowo wywiódł i uzasadnił organ nadzoru. Odnosząc się do argumentacji i zarzutów skargi stwierdzić należy, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący w istocie nie upatruje rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji w naruszeniu przepisów prawa ale podnosi okoliczności (z lat 90-tych), które dla bytu decyzji Starosty [...] są bez znaczenia. Zarzuty skargi odnoszą się do braku przeprowadzenia przez organ wszechstronnego postępowania z uwzględnieniem przywołanych przez skarżącego licznych decyzji, co w niniejszym postępowaniu oczywiście nie mogło mieć miejsca. Podsumowując powyższe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzwyczajne i niewadliwie ocenił, iż kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji.