VII SA/Wa 605/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] listopada 1985 r., [...], wpisującej do rejestru zabytków część układu urbanistycznego w K., w granicach oznaczonych na załączonym planie – utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] listopada 1985 r., [...], wpisał do rejestru zabytków część układu urbanistycznego w K., w granicach oznaczonych na załączonym planie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że układ przestrzenny K. /miasta w latach 1770-1805/ oparto na siatce prętowej z dwiema prostopadłymi osiami, stanowiącymi odcinki starych traktów. Obecnie zachowany jest pierwotny układ z okresu lokacji. Gmina K. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz trwale niewykonalnej od dnia wydania, gdyż wbrew treści przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji, nie określała ona przedmiotu ochrony (granic układu urbanistycznego), co było sprzeczne z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101). Gmina podniosła przy tym, że w dniu 27 kwietnia 2016 r., Wójt K. zwrócił się do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o udzielenie informacji, czy działka o nr ew. [...], położona w miejscowości K. jest, czy też nie jest, położona na obszarze części układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W odpowiedzi organ ochrony zabytków pierwszej instancji, w piśmie z dnia 13 maja 2016 r., znak: [...], oraz w piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdził, że w obecnym stanie prawnym nie może ustalić tej okoliczności, gdyż w kierowanym przez niego urzędzie znajduje się oryginał ww. decyzji, ale bez załącznika mapowego, a decyzja ta ani w sentencji ani w uzasadnieniu nie określa opisowo granic układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Podobnej treści pismo z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [...], przesłał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazując na brak załącznika graficznego. Zdaniem Gminy K., z uwagi na brak załącznika u ww. organów nie wiadomo, jaki obszar w miejscowości K. był i jest zabytkiem. Określenie granic zabytku jakim jest część układu urbanistycznego, jest niezbędne. Wpis zabytku nieruchomego do rejestru skutkuje bowiem szeregiem ograniczeń w sposób wykonywania praw do nieruchomości. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że warunkiem wykonania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru jest precyzyjne określenie przedmiotu wpisu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] listopada 1985 r., powołał się na art. 2, art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 17 ustawy o ochronie dóbr kultury, § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101) i stwierdził, że niewątpliwie jednak decyzja wpisująca do rejestru zabytków powinna była określać przedmiot wpisu do rejestru w sposób pozwalający na jego identyfikację. Ponadto wskazał, że do wniosku Gminy K. o stwierdzenie nieważności załączona została kopia tej decyzji wraz z kopią mapy opisanej jako "Załącznik do decyzji [...]". Na mapie tej wyrysowano czerwoną linię, opisaną z kolei jako "strefa ochrony konserwatorskiej". Mapa ta odpowiada "współczesnemu planowi sytuacyjno - wysokościowemu w skali 1:5000", stanowiącemu wkładkę do karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa z czerwca 1983 r. Na podstawie ww. mapy można bez trudu ustalić obszar wpisany do rejestru zabytków. Fakt, iż mapy tej nie posiadają organy ochrony zabytków w żadnej mierze nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie określały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, co oznacza, że nie było również ustalonych wymogów jakim powinien odpowiadać załącznik graficzny do takiej decyzji, zatem brak podpisu oraz pieczęci osoby, która opisała mapę stanowiącą załącznik nie jest błędem. Również nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji fakt nie posiadania mapy przez organy ochrony zabytków. Minister nie podzielił także zarzutu o niewykonalności decyzji, gdyż na mapie wyrysowano czerwoną linię, opisaną jako "strefa ochrony konserwatorskiej", która precyzyjnie określa, które działki są objęte wpisem. Ponowie rozpoznając sprawę organ za pomyłkę, aczkolwiek nie wpływająca na prawidłowość kwestionowanej decyzji organ uznał stwierdzenie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o odpowiadaniu mapy "współczesnemu planowi sytuacyjno - wysokościowemu w skali 1:5000", stanowiącemu wkładkę do karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa z czerwca 1983 r., ponieważ powyższy plan w sposób odmienny określa strefę ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miejscowości K. Ponadto stwierdził organ, że poprawienie cyfry na odwrocie mapy z "429" na "437", w żaden sposób nie przesądza o tym, czy mapa stanowi załącznik do omawianej decyzji wpisowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa oraz jej niewykonalność od chwili wydania do chwili obecnej, poprzez brak zawarcia w decyzji wymaganego przepisami prawa określenia granic układu urbanistycznego, wskutek czego nie było i nie jest możliwe ustalenie, jakie nieruchomości w K. są tym układem objęte: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na braku zebrania i przeanalizowania dokumentów potwierdzających, jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] listopada 1985 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. oraz uznaniu za załącznik do decyzji mapy niewiadomego pochodzenia, niepodpisanej, nieopieczętowanej przez wydający decyzję organ oraz zawierającej odręczne poprawki znaku sprawy. Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków w każdym dziale rejestr powinien zawierać miejsce, gdzie znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic. Zatem jednym z koniecznych elementów decyzji wpisującej do rejestru zabytków "części układu urbanistycznego" jest ustalenie linii rozgraniczających teren ochrony, wyznaczonych w decyzji lub na mapie (załączniku do decyzji) i w tym zakresie powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2270/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/11). W związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być opisany i podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Załącznik graficzny do decyzji stanowiąc jej integralną część, musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98, niepublikowany). W ocenie skarżącej niepodpisana i bez pieczęci mapa z poprawionymi na odwrocie cyframi, której nie posiadają organy konserwatorskie w B. i w S. nie może być traktowana jako dokument określający treść decyzji w zakresie określenia obszaru objętego ochroną. Tak więc decyzja to od początku była niewykonalna. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2017r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] listopada 1985 r., [...], wpisującej do rejestru zabytków część układu urbanistycznego w K., w granicach oznaczonych na załączonym planie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) dobrem kultury jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na swą wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Ochrona dóbr kultury w świetle powyższej ustawy polega m.in. na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Ochronie prawnej zaś podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, wchodzące w skład muzeów, bibliotek oraz archiwów państwowych, inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty. Każdy zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy odpowiadający powyższym warunkom jest dobrem kultury prawnie chronionym, niezależnie od tego, czyją stanowi własność. Jeśli chodzi o dobra kultury podlegające wpisowi do rejestru zabytków, to zyskują one z chwilą wpisania do tego rejestru potwierdzenie przymiotu zabytku, podlegającego ochronie prawnej przewidzianej w powyższej ustawie. Aby zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy mógł zostać uznany za prawnie chronione dobro kultury, niezbędne jest ustalenie jego znaczenia dla kultury z uwagi na wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W razie potwierdzenia tych wartości przedmiot, o którym mowa, może być w każdym czasie wpisany do rejestru zabytków i poddany ochronie prawnej według ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Przedmiotem ochrony mogą być m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa (art. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Mogą to być również przedmioty nieruchome i ruchome zasługujące na trwałe zachowanie ze względu na ich wartość naukową, artystyczną lub kulturową (art. 5 pkt 12). Powyższe przepisy stanowiły podstawę do wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. decyzji z [...] listopada 1985 r. wpisującej do rejestru zabytków część układu urbanistycznego w Krasnopolu, w granicach oznaczonych na załączonym planie. W świetle przepisów przywołanej ustawy dopuszczalne było objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nie tylko poszczególnych obiektów stanowiących np. dzieła architektury i budownictwa, ale także obszarów posiadających wartości zabytkowe jako całość np. układów (założeń) urbanistycznych. Wpis zabytku nieruchomego do rejestru skutkował (tak jak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) szeregiem ograniczeń w sposobie wykonywania praw do nieruchomości, a w szczególności dla działań mających wpływ na zabytek, które musiały uzyskiwać akceptację konserwatorską. Nie ulega w związku z tym, wątpliwości, że warunkiem wykonywania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, jest określenie przedmiotu wpisu. W odniesieniu do takich zabytków jak układy urbanistyczne, warunkiem wykonania decyzji o ich wpisie do rejestru jest określenie granic obszaru objętego wpisem. Potwierdza to art. 20 w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy z 1962 r., także z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 6 maja 1963 r., Nr 19 poz. 101) obowiązującego w dacie wydawania decyzji z [...] listopada 1985 r. z którego wynika, że ochronie podlega określony obszar, a w każdym dziale rejestr powinien zawierać miejsce gdzie znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi, decyzja o wpisie do rejestru z dnia [...] listopada 1985r. odwołuje się do granic oznaczonych na "załączonym planie". Nie można więc, czego wymaga stwierdzenie nieważności takiej decyzji, z całą stanowczością stwierdzić, że w dacie [...] listopada 1985r. organ nie sporządził załącznika do decyzji określającego granice obszaru chronionego. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności z istoty swej polega na zbadaniu czy kontrolowany akt nie był dotknięty wadą nieważności w dacie jej wydania. Z tych względów, rację ma organ stwierdzając, że nie może świadczyć o nieważności decyzji fakt nie posiadania mapy ( załącznika) przez organy ochrony zabytków. Nie można także tracić z pola widzenia, że w aktach administracyjnych znajduje się ( przedłożona przez skarżącą Gminę) kopia mapy opisana jako "Załącznik do decyzji [...]", na której wyrysowano czerwoną linię, opisaną z kolei jako "strefa ochrony konserwatorskiej". Na podstawie powyższej mapy można bez trudności ustalić obszar wpisany do rejestru zabytków. Co prawda mapa ta nie została opatrzona żadną pieczęcią ani podpisem osoby ją sporządzającej, jednak, jak słusznie podkreślił organ, przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie określały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, co oznacza, że nie było również ustalonych wymogów jakim powinien odpowiadać załącznik graficzny do takiej decyzji, zatem brak podpisu oraz pieczęci osoby, która opisała mapę stanowiącą załącznik nie może przesądzać o nieistnieniu takiego dokumentu, a jedynie jego niebudzący wątpliwości, brak w dacie wydania decyzji o wpisie do rejestru, stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności. Należy podkreślić, że niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa oznacza, iż rozstrzygnięcie to z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia ,że istniała przesłanka niewykonalności decyzji z [...] listopada 1985r., w dniu jej wydania, co czyni zarzut skarżącej Gminy nieuzasadnionym. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.