VII SA/Wa 608/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Klasztoru Sióstr [...] ([...]) z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Klasztor Sióstr [...] "[...]" (Klasztor [...] Zakonu [...]) w [...] ("skarżący") jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] maja 2017 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2013 r. znak: [...]. Tą ostatnią Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2013 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], o odmowie uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podał, że skarżący pismem z [...] grudnia 2014 r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] października 2013 r. znak: [...]. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 82/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2549/14, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra z [...] października 2013 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lutego 2013 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Dlatego też, Minister postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] października 2013 r. znak jw. Podniósł bowiem, że żądanie wznowienia postępowania dotyczy decyzji, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, wobec czego należało orzec na podstawie art. 149 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister podtrzymał wcześniejszą ocenę. Wskazał na przepisy art. 149, art. 150 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."). Dostrzegł, że organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w zależności od jego wyników, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, uchyla decyzję dotychczasową i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, względnie stwierdza wydanie decyzji dotychczasowej (zaskarżonej) z naruszeniem prawa. W świetle przepisów art. 151 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji dotychczasowej warunkuje możliwość wszczęcia oraz prowadzenia co do niej postępowania wznowieniowego. Potwierdzają to wypowiedzi doktryny oraz judykatury, w których podkreśla się, że nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego oraz, że następstwem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe (np. na skutek stwierdzenia jej nieważności) jest bezprzedmiotowość tego postępowania, prowadząca do jego umorzenia. W tym stanie i z tych przyczyn Minister uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowe. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra z [...] grudnia 2017 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej uchylenia pozwolenia konserwatorskiego wyrażającego zgodę na zmianę walorów zabytkowych kamienicy będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta [...]; -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie postanowienie powinno zostać uchylone; -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia podstaw dla których uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek Klasztoru; -art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że nie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania; -art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego wskutek odmowy wznowienia przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] maja 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W obu wskazanych postanowieniach Minister podał, że na skutek wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2549/14, z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje objęte wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. To zaś stanowi przeszkodę do uruchomienia tego postępowania i oznacza jego bezprzedmiotowość; nie można bowiem wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego. Stanowisko to, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, należy w pełni podzielić. Dlatego też Sąd nie znalazł żadnych przyczyn, dla których zaskarżone postanowienie winno być co najmniej uchylone. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmieniają również zarzuty skargi, które są całkowicie nietrafione. Bezspornym pozostaje, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2013 r. znak: [...], wydaną w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji zapadłej w trybie wznowienia – o odmowie uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2008 r. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega etapowo; w pierwszej fazie organ bada jedynie kwestie formalne, tj.: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Na tym też etapie, organ sprawdza, czy złożone żądanie wznowienia odnosi się do sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a przy tym: pozostającą w obrocie prawnym. Instytucja wznowienia, mająca charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wyłącznie kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej; wznowienie postępowania może więc nastąpić tylko w sprawach zakończonych tego rodzaju rozstrzygnięciem (wznowienie nie może zostać wszczęte, zanim decyzja nie stanie się ostateczna), a jednocześnie - w odniesieniu do rozstrzygnięcia niewyeliminowanego z obrotu prawnego. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej kończącej daną sprawę, stanowi warunek dopuszczalności wznowienia postępowania w tej sprawie. Jest to oczywiste, jeśli zważy się, że postępowanie w trybie wznowienia ma prowadzić do weryfikacji tego orzeczenia i ustalenia, czy nie jest dotknięte którąś z wad kwalifikowanych wymienionych m.in. w art. 145 § 1, nadto – jeśli zwróci się uwagę na treść art. 151 k.p.a. regulującego możliwe sposoby rozstrzygnięć w trybie wznowienia, przewidującego m.in. w § 1 uchylenie decyzji dotychczasowej, a także – jeśli weźmie się pod uwagę, że rozstrzygnięcie w trybie wznowienia wywołuje skutek ex nunc, a nie (jak w przypadku stwierdzenia nieważności) ex tunc. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełnione zostały przesłanki natury formalnej, dotyczące wniosku o wznowienie. Niezachowanie chociażby jednej z nich, obliguje organ do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, i czyniła koniecznym zastosowanie ww. art. 149 § 3 Kodeksu. Niedopuszczalnym bowiem jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie wznowienia w sprawie wprawdzie zakończonej decyzją ostateczną, ale następnie prawomocnie wyeliminowaną z obrotu prawnego. Nie ma też żadnej logiki w tym, aby organ w takiej sprawie wznowił postępowanie, skoro nawet stwierdzenie wady wznowienia, nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, bo skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty. Na to też prawidłowo wskazano w wydanych postanowieniach, słusznie ograniczając się tylko do tego aspektu. Słusznie też dostrzeżono, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra z [...] października 2013 r. i decyzji ją poprzedzającej, oznacza, że sprawa ta będzie ponownie rozpoznawana, a to - z uwzględnieniem wytycznych wynikających z wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2549/14. Sąd ocenia jednocześnie, że uzasadnienia obu postanowień wydanych w sprawie spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy; w sposób czytelny z odwołaniem się do poglądów doktryny i okoliczności sprawy, wskazują powody, dla których postępowanie wznowieniowe nie mogło być wszczęte. Nadto, wobec treści skargi, Sąd dostrzega, że powodem zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. przez Ministra było tylko i wyłącznie ustalenie, że doszło do prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której dotyczył wniosek skarżącego o wznowienie. Natomiast przesłanka wznowienia podniesiona w tymże wniosku, i ewentualna jej analiza przez NSA, nie była badana, bo nie okazała się w takich okolicznościach istotna. Nie chodziło bowiem o ewentualną kolizję postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, co o skutek wywołany prawomocnym, wiążącym organ na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), ww. wyrokiem NSA. Sąd wyjaśnia także, że z uwagi na wstępny etap wznowienia postępowania, zamierzonego skutku nie mogły odnieść kwestie merytoryczne podniesione w skardze, a tym samym te zarzutu, które dotyczyły naruszenia konkretnych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy wydawaniu kwestionowanego przez skarżącego (w różnych trybach) pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2008 r. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.