VII SA/Wa 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wentylacji w budynku mieszkalnym - nakazał właścicielowi nieruchomości Z.W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów wentylacyjno-spalinowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], poprzez: - usunięcie z przewodu wentylacyjnego łazienki na poddaszu przewodu służącego do odpowietrzenia pionu kanalizacyjnego, - likwidację w salonie na parterze w części frontowej budynku wlotu do kanału wentylacji grawitacyjnej w przewodzie wykorzystywanym do wentylacji łazienki na poddaszu, - demontaż wentylatora elektrycznego umieszczonego we wlocie przewodu wentylacyjnego w pokoju z kominkiem, - podwyższenie wylotów przewodów wentylacyjno-spalinowych o następujące wysokości: - kanały wentylacyjne z salonu części budynku z dachem dwuspadowym położone na wysokości ok. 8,30m n.p.t. o wysokość min. 285cm, - kanał spalinowy pieca gazowego umieszczonego w łazience na parterze części budynku z poddaszem położonym na wysokości 7,70m n.p.t. o wysokość min. 345cm, - kanał wentylacyjny kuchni w części budynku z dachem jednospadowym, położony na wysokości 6,20m n.p.t. o wysokość min. 495cm, - kanał wentylacyjny łazienki i kanał spalinowy kominka w części budynku z dachem jednospadowym, położony na wysokości 5,60m n.p.t. o wysokość min. 555cm, - kanał spalinowy piecyka gazowego w części budynku z dachem jednospadowym, położony na wysokości 6,50m n.p.t. o wysokość min. 465cm, - kanały wentylacyjny w pokoju z kominkiem w części budynku z dachem jednospadowym, położony na wysokości 5,30m n.p.t. o wysokość min. 585cm, Organ I instancji wskazał, iż wydał decyzję w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. B. i Z. W. wskazali na wadliwie działającą wentylację w zamieszkiwanym przez skarżących budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] sąsiadującym bezpośrednio z budową budynku 4-kondygnacyjnego. W dniu [...] stycznia 2007r. organ dokonał oględzin budynku. Nie stwierdzono odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4 kondygnacyjnego z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. nałożono na B. i Z. W. obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej funkcjonowania wentylacji w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zobowiązany przekazał opinię z dnia 5 marca 2007 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2010 r. stwierdził nieważność w/wym. decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wentylacji w budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...]ustalił, że właścicielami przedmiotowego budynku są Z. W. i E. P.. Wobec stwierdzenia niewłaściwego działania przewodów wentylacyjno-spalinowych oraz żądań właściciela podjęcia przez nadzór budowlany stosownych działań, które spowodują prawidłowe funkcjonowanie wentylacji i kominów, korzystając z uprawnień wynikających z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, iż należy wykonać ekspertyzę techniczną przewodów wentylacyjno-spalinowych w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem wydajności i sposobu odprowadzenia spalin wraz z wykazem robót bezwzględnie koniecznych do wykonania celem doprowadzenia przewodów wentylacyjno-spalinowych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe obowiązki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. złożono ekspertyzę techniczną stanu technicznego przewodów wentylacyjno-spalinowych w budynku mieszkalnym. W przedłożonej ekspertyzie stwierdzono, że należy wykonać szereg prac naprawczych w celu doprowadzenia kanałów wentylacyjno-spalinowych w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do odpowiedniego stanu technicznego. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał właścicielom przedmiotowej nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów wentylacyjno-spalinowych poprzez wykonanie robót wskazanych w przedłożonej ekspertyzie. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzono nieważność w/wym. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w uzasadnieniu podając, że obowiązki nałożone w przedmiotowej decyzji, a wskazane przez autora ekspertyzy uznać należy za niezgodne z normą PN-B-10425:1989. Ponadto z odpisu księgi wieczystej wynika, że jedynym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] jest Z. W.. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczącej złego stanu technicznego i niesprawnej wentylacji w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] organ uzyskał pismo W. W. w sprawie zgodności sporządzonej przez niego ekspertyzy stanu technicznego przewodów wentylacyjno-spalinowych z powołaną normą. Organ nadzoru budowlanego ponownie nakazał właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonać prace naprawcze, zgodnie z przedstawiona ekspertyzą, w celu doprowadzenia przewodów wentylacyjno-spalinowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym do należytego stanu technicznego i zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania Z. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]października 2012 r. Organ II instancji stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionej ekspertyzy wynika, że należy wykonać szereg prac naprawczych w celu doprowadzenia kanałów wentylacyjno - spalinowych w budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Organ wskazał, iż przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. Jest on adresowany do organów nadzoru budowlanego i stanowi materialno prawną podstawę do podejmowania decyzji administracyjnych w wypadkach w nim określonych. Przepis ten nie określa bliżej treści decyzji wydanych w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. W zależności od ustalonych potrzeb właściwy organ może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych lub wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne zmniejszające jego uciążliwość dla otoczenia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie . Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Nieważność decyzji z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.), a mianowicie: 1. niewykonalność faktyczną decyzji polegającą na tym, że wykonanie decyzji i podwyższenie wylotów przewodów wentylacyjno - spalinowych o następujące wysokości: 285 cm, 345 cm, 495 cm, 555 cm, 465 cm i 585 cm jest technicznie niemożliwe i sprawi, że: kominy te będą niestabilne przez niemożliwość zastosowania prawidłowych zabezpieczeń mocujących, 2. niewykonalność prawną decyzji z uwagi na to, że wydanie decyzji prowadzi faktycznie do sytuacji podwyższenia ryzyka zagrożenia życia i zdrowia w stosunku do istniejącego obecnie, przez co wykonanie decyzji prowadzi do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, a ponadto niewykonalność prawną decyzji z uwagi na to, że jej wykonanie prowadzi także do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskiej Normy o numerze PN-B-10425:1989; niewykonalność prawną decyzji z uwagi na to, że jej wykonanie prowadzi również do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego, albowiem powstanie obiekt budowlany powodujący swym wyglądem oszpecenie otoczenia dlatego, że wysokość podwyższonych kominów będzie przekraczała wysokość samego budynku przy ul. [...], II. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w szczególności wskutek tego, że: - organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadziły dowodów, które mogłyby usunąć wątpliwości, czy możliwe jest faktyczne wykonanie decyzji, nakazującej podwyższenie wylotów przewodów wentylacyjno – spalinowych, - organy nie dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności: opinii nr – [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., z której wynika, że stan techniczny przewodów kominowych i głowic ponad dachem w budynku przy ul. [...] jest prawidłowy oraz opinii z czerwca 2011 r., z której wynika, że to właściciel budynku przy ul. [...] powinien zostać zobowiązany do podwyższenia wylotów przewodów wentylacyjno - spalinowych, - organy przyjęły, że nieprawidłowe funkcjonowanie wentylacji w budynku, podczas gdy wentylacja ta była i nadal jest w należytym stanie faktycznym, a złe funkcjonowanie tej wentylacji wynika wyłącznie z wybudowania w sąsiedztwie w tzw. "ostrej granicy" nowego budynku przy ul. [...], 2. art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, dlaczego: - nakazały skarżącemu usunięcie nieprawidłowości pomimo, że do czasu wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], znajdującego się w ostrej granicy z domem zamieszkałym przez Z. W., wentylacja w budynku przy ul. [...] działała sprawnie; III. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 66 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego poprzez: stwierdzenie, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] zagraża życiu i zdrowiu ludzi; wydanie decyzji, wskutek wykonania której będzie istniało jeszcze większe zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, albowiem konstrukcja dachu budynku przy ul. [...] może nie utrzymać ciężaru aż 6 bardzo wysokich kominów; - art. 66 ust. 1 pkt 4) Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji, wskutek wykonania której, powstanie obiekt budowlany powodujący swym wyglądem oszpecenie otoczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uwzględnił skargę, choć z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych przez skarżącego. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. W ocenie składu orzekającego zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja zaś organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazał B. i Z. W. usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania ww. osób - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1902/07, oddalił skargę B. i Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny od dnia [...] stycznia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Niniejsza analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, z w obrocie prawnym pozostaje decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. Powyższe oznacza, iż organy nadzoru budowlanego: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] października 2012 r. i [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z [...] lutego 2013 r. rozpoznały ponownie sprawę rozstrzygniętą już uprzednio decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., naruszając tym samym powagę rzeczy osądzonej i wyczerpując w ten sposób znamiona określone w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W obu decyzjach bowiem występują identyczne elementy podmiotowe, przedmiotowe (te same fakty mające znaczenie prawotwórcze) oraz stan prawny. W świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy na skutek ujawnionego i opisanego powyżej kwalifikowanego naruszenia prawa, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji. Wobec dostrzeżonych podstaw do stwierdzenia nieważności, niemożliwa jest na obecnym etapie ocena zarzutów merytorycznych skargi. Nie mógł ujść uwadze Sądu także fakt wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sytuacji, gdy decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/07 oddalił skargę B. i Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. Organ orzekając w trybie stwierdzenia nieważności winien mieć na uwadze treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Próby wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, która podlegała już kontroli Sądu, w drodze stwierdzenia nieważności stanowią niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a.