VII SA/Wa 618/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M N na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu podania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M N kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2016 r. po rozpoznaniu wniosku M N prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M N w [...] cesjonariusza wierzytelności odszkodowania należnego A M i N C z tytułu odwołania lotu [...] z dnia [...] grudnia 2015 na trasie [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w sprawie w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za odwołany lot na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 11 lutego 2004 ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi albo Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ze względu na brak odesłania w ustawie Prawo lotnicze do stosowania przepisów Kodeksu Cywilnego przy wydawaniu decyzji brak podstaw do stosowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przepisów tego kodeksu. Tym samym jak stwierdził organ podmiotem uprawnionym do skierowania skargi do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na przewoźnika lotniczego na podstawie art. 205 a ust 1 pkt 1 ustawy prawo lotnicze w zw. z art. 16 w/w rozporządzenia jest wyłącznie pasażer skarżonego lotu. Natomiast kwestia zbycia roszczenia, jako wynikająca z przepisów prawa materialnego cywilnego jest bez znaczenia dla postępowania administracyjnego. Organ przywołując art. 61 a ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) stwierdził, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes Urzędu Lotnictwa postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie postanowił zwrócić skarżącemu podanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku wynika, iż M N nie był pasażerem lotu z dnia [...] grudnia 2015 r. na trasie [...] lecz swoją legitymacją wywodzi na podstawie uszczuplenia jego majątku przy czym uszczuplenie to nie powstało bezpośrednio w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia prawa wewnątrzwspólnotowego, ale w oparciu o stosunek cywilno-prawny łączący wnoszącego z A M zam. w [...] oraz w oparciu o stosunek cywilnoprawny łączący wnoszącego z N C zam. w [...]. Organ wskazał, że roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205 a ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2509/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2643/15). Sformułowanie art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. jednoznacznie wskazuje, że przekazanie rozpoznawania spraw cywilnych innym niż sądy powszechne organom władzy publicznej traktować należy jako wyjątkowe, ze wszystkimi tego konsekwencjami dla wykładni prawa, w której kierować się należy zasadą nierozszerzania wyjątków (exceptiones non sunt extendendae) (tak postanow. SN z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt IV CSK 390/06 oraz w postanow. SN z dnia 6 czerwca 2014 r. I CSK 470/13). Organ podniósł, że analiza przepisów prawa administracyjnego prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym brak jest regulacji statuujących pozycję prawną podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność wynikającą z tego naruszenia. Skoro zasadą jest, iż do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, a na zasadzie wyjątku wolą ustawodawcy pasażer, jako osoba pokrzywdzona naruszeniem wspólnotowym, może skorzystać ze środka ochrony prawnej, jakim jest rozporządzenia (WE) nr 261/2004, w wyniku której jej sytuacja prawna oraz sytuacja przewoźnika zostanie ustalona w postępowaniu administracyjnym - to należy stwierdzić, iż tylko skargi pochodzące od pasażerów powodują skutek wszczęcia postępowania, a tym samym obowiązek przeprowadzenia powstępowania wyjaśniającego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 661/156). Natomiast nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń nie pozwala na wstąpienie tego podmiotu do postępowania administracyjnego jako strony postępowania zamiast lub obok osoby uprawnionej. Cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego. Gdy natomiast z podania wynika, że właściwym w sprawie jest Sąd powszechny organ zwraca podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M N wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł: 1) naruszenie przepisów prawa, tj. przepisu art. 205 a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 605 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Ramy z dnia 11 lutego 2004 r. w zw. z art. 2 § 3 KPC, przez przyjęcie, że legitymację do wszczęcia postępowania przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie stwierdzenia określonych uchybień przewoźnika posiada wyłącznie "pasażer", nie zaś jego następca prawny, podczas gdy brak jest jakichkolwiek racji systemowych, funkcjonalnych i wynikających z natury roszczenia "pasażera" dla ograniczenia, kręgu podmiotowego uprawnionego do wszczęcia takiego postępowania, jeśliby tylko dana postać następstwa prawnego się dokonała i jest prawnie dopuszczalna, 2) naruszenie przepisów prawa, tj. przepisu art. 205 a Prawo lotnicze w zw. z art. 16 ust. 2 Rozporządzenia, przez przyjście, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów może ograniczać się do ustalenia literalnego znaczenia terminu "pasażer", podczas gdy przeprowadzenie prawidłowej wykładni powołanych przepisów musi uwzględniać, że językowe odczytanie przepisu jest niewystarczające, co wynika między innymi z niedoskonałości języka jako sposobu komunikowania się (brak nazw dla wszystkich desygnatów świata rzeczywistego, jak również problem z nazwami ocennymi, stosowanymi dla opisu stanów rzeczy, cech, stopniowania itp.), jak również specyfiki teksów prawnych, formułowanych w sposób abstrakcyjny i generalny, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w zw. z art. 61a § 1 kpa, przez przyjęcie, że Skarżący nie może być stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy Skarżący, jako następca prawny-cesjonariusz, w postępowaniu dotyczącym prawa zbywalnego roszczenia o zapłatę odszkodowania z tytułu odwołania lotu, mający interes prawny w prowadzeniu postępowania, jest stroną postępowania uprawnioną do żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, a w konsekwencji - 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 66 § 3 kpa przez nakazanie zwrotu podania skarżącemu, podczas gdy organ jest właściwy do rozpoznawania podania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszaniem prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) którym organ uchylił zaskarżone postanowienie tego organu w całości i zwrócił skarżącemu podanie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika natomiast z art. 19 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów z zakresu ich działania (art. 20 k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony orzekać w sprawie w której nie jest właściwy. Jeżeli jest to sprawa z zakresu administracji publicznej to zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. organ niewłaściwy powinien sprawę przekazać organowi właściwemu. Jeżeli natomiast w sprawie właściwy jest sąd powszechny to organ powinien zwrócić podanie wnoszącemu zgodnie z treścią art. 66 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku gdy żądanie z uwagi na swoją treść daje jednoznaczną podstawę do przyjęcia, że stanowi pozew, wniosek lub akt oskarżenia rozpoznawany przez sąd powszechny. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła. Skarżący skierował podanie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosząc o rozpatrzenie go przez ten organ a następnie po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu strony złożył zażalenie, w którym wywodził, że przymiot ten mu przysługuje. W tym stanie rzeczy postanowienie organu z dnia [...] stycznia 2017 r. które oznaczało zmianę stanowiska przez ten sam organ, - aczkolwiek w różnych instancjach przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym bez odniesienia się do argumentacji zażalenia w przedmiocie legitymacji czynnej skarżącego - stanowiło naruszenie art. 8 kpa. Przepis art. 66 § 3 kpa stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest Sąd powszechny organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą za zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą za zakresy ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Powyższych ustaleń jednak zabrakło w sprawie, tym samym zwrot podania był nieuprawniony. Ponownie rozpoznając zażalenie organ powinien ocenić, czy skarżący może być stroną postępowania o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 28 k.p.a. a więc czy może żądać czynności organu w postaci decyzji administracyjnej ze względu na swój interes prawny. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na podstawie art. 200 w/w ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego i 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie tj. 100 zł. z tytułu wpisu sądowego a 497 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego.