VII SA/Wa 621/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. ze skargi D. K. i Z. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) grudnia 2011 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz D. K. i Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia (...) grudnia 2011r., znak (...) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), po rozparzeniu odwołania D. K. i Z. K., od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r., znak: (...), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr (...) w obrębie skrzyżowania ulic (...), w miejscowości W. " – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Przedmiotowe postępowanie administracyjne rozpoczęło się w dniu (...) maja 2009 r., kiedy Zarząd Województwa (...) wystąpił do Wojewody (...), na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa skrzyżowania ulic: (...) w W.". Wojewoda (...), na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 4a, 4b, 4c, 4d, 4e, 4f, 5 i 6, art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 kpa, wydał w dniu (...) sierpnia 2009 r. decyzję, znak (...) udzielającą zezwolenia na powyższą inwestycję. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania D. K. i Z. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009r. Skargę D. K. i Z. K. od powyższej decyzji rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 969/11 i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury rozpatrzył merytorycznie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegając, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego przewidzianego dla dokonania tej czynności, a wobec tego, że nie mogło ono skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając ponownie (po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2011 r.) sprawę odwołania D. K. i Z. K. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009r., wskazał, że skoro zaskarżona decyzja zapadła na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to doręczenie tej decyzji również nastąpiło w sposób szczególny w tej ustawie przewidziany. Wojewoda (...) zgodnie z ww. art. 11f ust. 3 ustawy doręczył swoją decyzję z (...) sierpnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w (...) Urzędzie Wojewódzkim w G. w poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w dniach od (...) sierpnia do (...) września 2009 r. oraz w Urzędzie Miasta W. poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w dniach od (...) sierpnia do (...) września 2009 r. i opublikowanie go na stronie internetowej ww. urzędu w dniu (...) sierpnia 2009 r., a także w prasie lokalnej. "(...)" w dniu (...) sierpnia 2009 r. Natomiast dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości organ pierwszej instancji poinformował ponadto o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że powyższy sposób dokonania zawiadomienia o decyzji Wojewody (...) wynika z akt sprawy i jest zgodny z art. 49 kpa w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto wskazał, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009r., zostało najpóźniej ogłoszone w dniu (...) sierpnia 2009 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji organu I instancji, upłynął w dniu (...) września 2009 r. W tych okolicznościach termin na wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na budowę upłynął w dniu 15 września 2009 r. Natomiast odwołanie D. K. i Z. K. z dnia 29 września 2009 r., zostało wniesione drogą faksową w dniu 30 września 2009 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ zauważył również, że do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wobec tych ustaleń, wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż odwołanie D. K. i Z. K., zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) grudnia 2011r., wnieśli D. K. i Z. K., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rażące naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz błędne ustalenie faktyczne, iż odwołanie skarżących zostało wniesione w dniu 30 września 2009 r. Skarżący wskazali, że wnieśli odwołanie w przepisanym terminie, tj. w dniu 15 września 2009 r. Odwołanie zostało złożone na piśmie, bezpośrednio w (...) Urzędzie Wojewódzkim w sekretariacie Wojewody (...). Powyższy fakt został udokumentowany poprzez zamieszczenie na kopii odwołania pieczęci z datą wpływu oraz podpisem osoby przyjmującej pismo. Ponadto skarżący podkreślili, że o tym, iż powyższe pismo jest odwołaniem świadczy jego tytuł "Odwołanie" oraz wskazanie daty i oznaczenia skarżonej przez nich decyzji. Na potwierdzenie tych twierdzeń skarżący załączyli do skargi kserokopię odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w aktach organu I i II instancji nie znajduje się oryginał ani kopia przedmiotowego pisma. W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej telefonicznie zwrócił się do Wojewody (...) o ustalenie obiegu korespondencyjnego powyższego pisma. Z ustaleń organu wynikało, że pismo z dnia 15 września 2009 r., które zostało złożone w sekretariacie Wojewody (...) w tym samym dniu, nie zostało zatytułowane odwołanie i nie zawierało przypisu, który wskazywałby, że jest to odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. Na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżąca okazała oryginały dwóch pism z dnia 15 września 2009 r., jedno bez tytułu, a drugie zatytułowane odwołanie. Oba pism posiadały prezentatę organu – Wojewody (...), z której wynikało, że zostały złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga została uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, iż złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy, w myśl regulacji zawartych w k.p.a., do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy wniesione zostało w ustawowym trybie i terminie. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 969/11 stwierdził, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody (...) upływał dla odwołujących się – Państwa K., w dniu 15 września 2009 r. Tymczasem ich odwołanie, zostało wniesione - nadane faxem w dniu 30 września 2009 r. Następnie zostało ono podtrzymane (potwierdzone, podpisane) pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 15 marca 2010 r. To zaś oznacza, że odwołanie D. K. i Z. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., gdyż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 1 września 2009 r. w trybie ogłoszenia publicznego. W kontekście treści uzasadnienia powyższego wyroku wskazać należy, iż co do zasady, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wyrok Sądu i zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna są dla organu wiążące. Wskazane wyżej stwierdzenia Sądu nie byłyby jednak dla organu wiążące, gdyby okazało się, że stan faktyczny sprawy był w istocie inny niż przyjęty przez Sąd (nie znany wówczas Sądowi z przyczyn obiektywnych, brak w aktach dokumentów na które strona się powołuje ). Gdyby bowiem skarżący (jak twierdzą w skardze) wnieśli odwołanie w dniu 15 września 2009r., składając je osobiście w (...) Urzędzie Wojewódzkim w sekretariacie Wojewody (...), to stan faktyczny byłby inny, a ocena prawna Sądu zawarta we wskazanym wyroku nie miałyby do niego zastosowania. Zdaniem skarżących prawdziwość twierdzeń co do daty wniesienia odwołania wynika z przedłożonego Sądowi w oryginale na rozprawie, odwołania z pieczęcią potwierdzającą wpływ do urzędu Wojewody (...) oraz podpisem osoby przyjmującej pismo. O tym, iż powyższe pismo jest odwołaniem świadczył jego tytuł "Odwołanie" oraz wskazanie daty i oznaczenia skarżonej przez autorów pisma decyzji. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w aktach organu I i II instancji nie znajduje się oryginał ani kopia przedmiotowego pisma, a z ustaleń organu wynikało, że pismo z dnia 15 września 2009 r., które zostało złożone w sekretariacie Wojewody (...) w tym samym dniu, nie zostało zatytułowane odwołanie, ani nie zawierało przypisu, który wskazywałby, że stanowi odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r., tym niemniej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w dniu 18 maja 2012 r. skarżąca okazała oryginały dwóch pism z dnia 15 września 2009 r. Jedno bez tytułu, a drugie zatytułowane odwołanie. Oba pism posiadały prezentatę organu – Wojewody (...), z której wynikało, że zostały złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 15 września 2009 r. W tej sytuacji należy wskazać, iż sprawa związana z ustaleniem terminu wniesienia odwołania nie została rozpoznana z uwzględnieniem zasadny docierania do prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Skarżący wobec wydania przez organ odwoławczy postanowienia ostatecznego nie mogli w toku postępowania administracyjnego zakwestionować, faktu błędnego ustalenia uchybienia terminowi w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest w stanie ocenić prawdziwości podnoszonych przez skarżących okoliczności, bez przeprowadzenia w tym zakresie koniecznego postępowania wyjaśniającego (po stosownym wezwaniu skarżących powołujących się na okoliczność zachowania terminu do wniesienia odwołania) - co do ilości pism złożonych w sekretariacie Wojewody (...) w dniu 15 września 2009r., oraz co do treści i charakteru tych pism. Wynik postępowania wyjaśniającego, które musi być przeprowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do tych okoliczności, będzie tym razem podstawą do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.