VII SA/Wa 969/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. K. i Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi D. K. i Z. K. jest decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], w następującym stanie faktycznym: W dniu 28 maja 2009 r. Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika W. K. - Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], złożył wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w obrębie skrzyżowania ulic [...], w miejscowości [...]" wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...]-na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-6 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał decyzję, którą zezwolił na realizację wskazanej we wniosku inwestycji, zatwierdził podział nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podał też, że projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał także, że w dniu 15 czerwca 2009 r. wpłynęło pismo D. K. i Z. K. zamieszkałych przy ul. [...] w [...], którzy jako właściciele działki nr [...] obręb [...] w swoim piśmie nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej - z uwagi na sposób podziału ich działki nr [...] na działki nr [...] i [...], których granica przebiega po obrysie budynku. Nawiązując do pisma Państwa [...] organ podał, że ocena zasadności lokalizacji i przebiegu inwestycji w zakresie przedstawionym w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym i tym samym sposób podziału nieruchomości, zostały dokonane przez inwestora w projekcie budowlanym, a więc sposób podziału nieruchomości został dokonany przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia i podział ten nie wskazuje na wadliwość przyjętych rozwiązań. Od powyższej decyzji pismem z 29 września 2010 r., wniesionym w dniu 30 września 2010 r. (za pomocą telefaksu), odwołanie złożyli D. K. i Z. K. wskazując, że nie zgadzają się na projekt drogi przy krawędzi ich ponad 100-letniego budynku mieszkalnego. Powyższe odwołanie zostało uzupełnione przez odwołujących się pismem z 13 marca 2010 r. (data nadania: 15 marzec 2010 r.), a następnie pismem z 11 maja 2010 r. i z 23 maja 2010 r. i w końcu pismem z 11 września 2010 r. W każdym z ww. pism odwołujący się wskazywali na to, że procedura rozgraniczenia i ustalenia granicy działki o nr [...], obręb [...] w [...], odbyła się niezgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym, a przedmiotowa inwestycja narusza ich prawo własności. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania D. K. i Z. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w obrębie skrzyżowania ulic [...], w miejscowości [...]", utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione w terminie. Wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda [...] doręczył decyzję z [...] sierpnia 2009 r. wnioskodawcy. O wydaniu przedmiotowej decyzji pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia umieszczonego: na tablicy ogłoszeń oraz na stronach internetowych Urzędu Miasta [...] w dniach od 18 sierpnia do 9 września 2009 r., a także na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniach od 13 sierpnia do 1 września 2009 r. Organ odwoławczy wskazał również, że zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji opublikowano w Dzienniku [...] w dniu 18 sierpnia 2009 r. Ponadto zaznaczył, że dotychczasowych właścicieli organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Decyzja zawiera także zatwierdzenie projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 2, stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] oraz ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej jak i potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Następnie, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się w odwołaniu (i w pozostałych ich pismach, skierowanych do organu odwoławczego), Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza prawa oraz, że dla jego realizacji konieczne jest (z uwagi na zapewnienie ciągłości komunikacji i bezpieczeństwa użytkowników dróg w mieście) zajęcie części działki o nr [...] stanowiącej własność skarżących. Podał, że jest to jedynie rozwiązanie, które umożliwi realizację inwestycji. Powołał się w tym zakresie na wyjaśnienia złożone w toku postępowania odwoławczego przez inwestora. Wskazał, że uznał racje inwestora przemawiające za ustaloną przez niego lokalizacją przedsięwzięcia polegające na przebudowie skrzyżowania. Natomiast w odniesieniu do kwestii dotyczącej nieprawidłowości prac geodezyjnych w regulacji granic działki nr [...] obręb [...] w [...], organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nie rozstrzygała sprawy w tym zakresie. Podał przy tym, że tak Minister Infrastruktury jak i Wojewoda [...] nie mają kompetencji do kontrolowania, czy postępowanie podziałowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, ponieważ zgodnie z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego należy do zadań starosty. Konkludując organ II instancji stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nie naruszają prawa, a wobec tego należało orzec jak w sentencji. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. skarżący – D. K. i Z. K. wnieśli o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na kwestię, którą podnosili w odwołaniu i w licznych pismach kierowanych do organu, a mianowicie, że przedmiotowa inwestycja narusza ich prawo własności, bowiem procedura rozgraniczenia i ustalenia granicy działki o nr [...], obręb [...] w [...] odbyła się niezgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym. Dodatkowo skarżący stwierdzili, że jako właściciele nieruchomości wchodzących w zakres decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2011 r. mają prawo znać opracowania geodezyjne dotyczące ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści – na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę Sąd miał także na uwadze § 2 art. 134 p.p.s.a., w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd kierując się przytoczonymi powyżej przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. pod względem jej zgodności z prawem doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury rozpatrzył merytorycznie odwołanie D. K. i Z. K. od decyzji organu I instancji nie dostrzegając, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu ustawowego przewidzianego dla dokonania tej czynności, a wobec tego, że nie mogło ono skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Pismem z 29 września 2009 r., złożonym za pomocą telefaksu w dniu 30 września 2009 r., D. K. i Z. K. odwołali się od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. Decyzja ta została wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w obrębie skrzyżowania ulic [...], w miejscowości [...]" i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194). Decyzję wskazaną wydano na wniosek Zarządu Województwa [...], a Państwo [...] byli stroną tego postępowania (co jest bezsporne), albowiem część inwestycji została przewidziana na części ich nieruchomości. Wymienionej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta podlegała doręczeniu D. K. i Z. K. (oraz pozostałym stronom tego postępowania, z wyłączeniem inwestora) w trybie publicznego ogłoszenia uregulowanego w art. 49 k.p.a. Zgodnie z treścią tego artykułu, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem szczególnym (przewidującym doręczenie w trybie publicznego ogłoszenia), jest w niniejszej sprawie art. 11f ust. 3 zd. 1 wymienionej powyżej ustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z przywołanym powyżej przepisem, tj. zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Miasta [...] od 18 sierpnia 2009 r. do 9 września 2009 r., na stronie internetowej wskazanego Urzędu w dniu 18 sierpnia 2009 r., na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w okresie od 13 sierpnia 2009 r. do 1 września 2009 r. oraz w Dzienniku [...] w dniu 18 sierpnia 2009 r. Z powyższego wynika bezspornie, iż najpóźniej zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji ukazało się w dniu 18 sierpnia 2009 r. W tym dniu obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Wojewodę Pomorskiego umieszczono na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy Miasta [...]. W tym też dniu obwieszczenie ukazało się także w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 49 k.p.a., zawiadomienie bądź doręczenie przez obwieszczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro obwieszczenie najpóźniej miało miejsce 18 sierpnia 2009 r., to tym samym należało przyjąć, iż decyzja Wojewody [...] została doręczona odwołującym się w dniu 1 września 2009 r. oraz, że od tej daty biegł termin 14 dni na jej zaskarżenie w drodze odwołania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] upływał więc dla odwołujących się – Państwa [...], w dniu 15 września 2009 r. Tymczasem odwołanie, co jest bezsporne, zostało wniesione (najwcześniej) w dniu 30 września 2009 r. W dniu 30 września 2009 r. odwołanie to zostało wniesione drogą faksową, a następnie podtrzymane (potwierdzone, podpisane) pismem nadanym przez odwołujących się w urzędzie pocztowym w dniu 15 marca 2010 r. To zaś oznacza, że odwołanie D. K. i Z. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W tym przypadku decyzja została stronom doręczona, a doręczenie to nastąpiło w dniu 1 września 2009 r. w trybie ogłoszenia publicznego. Dodać też w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 11c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Wskazać również należy, że ww. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje odmiennie od Kodeksu postępowania administracyjnego terminu do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wydanej przez organ I instancji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Dokonując takiej oceny sprawy Sąd kierował się wykładnią art. 49 k.p.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1903/10; z 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10; z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 235/11. W podanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż bieg terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a. (tj. terminu 14 dni, po upływie których następuje doręczenie decyzji w trybie publicznego ogłoszenia), rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie, że w omawianym artykule chodzi o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia (o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie), a nie o ostatni dzień, w którym nastąpiło obwieszczenie. Podał też, że dla ustalenia daty doręczenia decyzji w tym trybie należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń, tj. kiedy najpóźniej dokonano obwieszczenia (w określony sposób). Sąd orzekając w niniejszej sprawie, przedstawione -w dużym skrócie- stanowisko NSA zaprezentowane w ww. wyrokach, uwzględnił w całości w niniejszej sprawie. Reasumując, termin do wniesienia odwołania dla D. K. i Z. K. upłynął bezskutecznie w dniu 15 września 2009 r. Wobec tego wniesione w dniu 30 września 2009 r. odwołanie D. K. i Z. K. nie powinno być merytorycznie załatwione, bo nie mogło w takiej sytuacji (tj. jako spóźnione) uruchomić skutecznie postępowania odwoławczego, a to oznacza, że organ odwoławczy – Minister Infrastruktury nie miał podstaw do zastosowania art. 138 k.p.a., orzekając zaś w oparciu o przepis tego artykułu, w sposób rażący (w okolicznościach sprawy) naruszył prawo, tj. art. 138 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 134 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej -polegającej na wniesieniu odwołania- jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zostało ono wniesione w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, iż zostało ono wniesione po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Uchybienie zaś temu obowiązkowi i merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa, a to czyni koniecznym stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na skutek spóźnionego odwołania. Rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony -co miało miejsce w niniejszej sprawie- uzasadnia bowiem zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto przy tym zaznaczyć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (v. wyrok NSA z 30.12.1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, Lex nr 45698). Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jest okolicznością determinującą treść niniejszego rozstrzygnięcia Sądu. Zaskarżona decyzja -jak wykazano- nie powinna być wydana, a wobec tego wszelkie zarzuty merytoryczne skargi jej dotyczące uchylają się spod kontroli Sądu. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż badając zaskarżoną decyzję miał na względzie art. 31 ust. 2 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście tego przepisu Sąd wyjaśnia, iż do akt sądowych -w odpowiedzi na wezwanie Sądu- wpłynęło pismo inwestora (Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]) z 21 czerwca 2011 r. informujące, że inwestycja drogowa przedmiotowa w sprawie nie została rozpoczęta i nie widnieje w planach finansowych inwestora na najbliższe lata. W takiej sytuacji, Sąd orzekając w sprawie nie był ograniczony w sposób określony w powyżej przytoczonym przepisie art. 31 ust. 2 ww. ustawy i stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, mógł wyeliminować tę decyzję z obrotu prawnego pomimo tego, że decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.